公共管理学培训讲义

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1、第一章 导论1.1公共管理学概述1.1.1公共管理的含义公共管理学公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。1.1.2公共管理学的概念范畴1.1.2.1公共管理与公共行政（1）公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。（2）它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。公共管理与公共行政之间的差别：(1) 公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加

2、重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；(2) 公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的，经济的手段；(3) 公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。1.1.2.2公共管理与公共产品公共产品为公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。1.1.2.3公共管理与公共政策公共政策是指拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它

3、们授权的有关机构或部门为了解决公共资源或者社会公共利益的分配等社会问题所作出的正式的决定或安排，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，通常可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。公共政策与公共管理的区别：（1） 公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，是人们生活的一种外在条件。（2） 公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。公共政策与公共管理有着某些相通或相通的地方，具有密切的联系：第一， 公共政策指出了公共管理的

4、基本方向，是公共管理的必要前提。第二， 公共政策具有一定的公共管理职能。第三， 公共管理是实现公共政策的基本途径。第四， 在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。1.1.2.4公共管理与工商企业管理公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处：都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。公共管理与工商企业管理之间区别主要表现在：1. 管理性质的不同与工商企业管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共组织的活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，具有了明显的政治性或公共性的特征。2. 公共管理与工商企业管理的使命不同公共管理以服务公众、实现公共利益

5、和维护公共秩序为目的；工商企业管理以营利为目的。3. 效率意识的强弱不同公共管理所需经费大部分来自于公共财政预算，公共管理者并没有太多的削减开支和有效运作的诱因，成本效益的观念和意识差；工商企业运作的经费来源于本企业的生产所得，以获得更多的企业利润为动机，成本效益的观念和意识强。4. 责任的性质、范围不同与工商企业管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。在工商企业管理中，权威和责任的划分是比较清楚的；在公共管理中，公共管理运作的规模和复杂性、对官僚机构加以政治控制的要求、对一致性和协调的寻求等因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。5. 管理的广泛性、复杂性的程度不

6、同就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。1.1.2.5公共治理与善治1.2公共管理学的研究对象1.2.1公共管理的兴起1.2.1.1公共行政的反思1.2.1.2公共管理的产生1.2.2公共管理学的研究对象1.2.2.1确定研究对象的基本思路公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。1.2.2.2公共行政学的研究对象与体系1.2.2.3公共管

7、理学的理论体系1.2.2.4公共管理学的学科特征公共管理学的学科特征主要表现为：（1） 研究对象与范围的特征（2） 跨学科和综合性的特点（3） 具体研究问题的特征（4） 公共管理学既是实证的，又是规范的（5） 更具现实性1.3公共管理学的研究途径和方法1.3.1公共管理学的研究途径 美国著名学者波齐曼认为，公共管理学研究可分为两种途径：公共政策途径（P途径）和企业管理途径（B途径）。 P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切有关。 P途径的公共管理如下特征：第一， 着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二， 重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来

8、发展相关知识；第三， 强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B途径：是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。B途径的公共管理特征：第一， 偏爱企业管理的原则第二， 对公、私部门的差异不作严格区分第三， 除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理第四， 在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法P途径和B途径之间的共同之处：（1） 它们的眼光并不局限于行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外部环境的关系上；（2） 它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。1.3.2公共管理学研

9、究方法公共管理学的基本研究方法有：1. 实践抽象法对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共管理概论的方法，就是实践抽象法。2. 实体分析法公共管理中的实体分析法，就是在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，如政府公共部门、非营利组织和准政府组织等，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件和规律等的认识。3. 实验法在公共管理研究中，可以通过选择特定的对象或领域，甚至人为地提供某些条件，进行管理实验或政策实验，以取得在更大范围推行某一类公共项目、实施某一种改革甚至整个公共管理体制改革的经验。4. 系统分析法公共管理学中使

10、用系统分析方法的目的，是要帮助人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系；鼓励对公共管理系统地各个组成部分、公共管理过程的各个环节进行同时的研究；引导人们注重这一系统的结构、层次与功能；促使人们从不同的角度提出问题，开拓新的知识领域。5. 比较分析法公共管理学中的比较分析要求研究者对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，要求对同一国家或地区在不同历史时期的公共管理系统及过程加以比较，从中既找到公共行政学的一般的或普遍的理论，又发现各国家或地区在不同时期的公共管理特色，丰富整个公共管理学的理论及方法理论体系。6. 多学科交叉式的综合研究方式这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学

11、科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。7. 案例分析法案例分析的要点是对已经发生的公共管理实践，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。第2章公共管理的理论发展2.1 公共行政理论的演进2.1.1 公共行政理论的初创2.1.1.1 威尔逊的“政治行政”二分法“政治行政”二分法威尔逊提出应在对政治与行政这两个概念进行正确区分的基础上将公共行政理论从政治学中分离出来，进行专门的研究。2.1.1.2 韦伯的官僚制理论韦伯认为，“官僚制”具有以下基本特征：（1） 合理的分工。（2）

12、 层级节制的权力体系。（3） 依照规程办事的运作机制。（4） 形式正规的决策文书。（5） 组织管理的非人格化。（6） 适应工作需要的专业培训机制。（7） 合理合法的人事行政制度。2.1.1.3 泰勒的科学管理理论2.1.2 公共行政理论的建构2.1.2.1 怀特的系统化行政理论2.1.2.2 古利克和厄威克的科学化公共行政原则厄威克认为下列原则对于行政组织的管理都具有普遍适用性：（1） 目标原则。（2） 人员与组织结构相适应的原则。（3） “一人管理”原则。（4） “专业参谋和一般参谋”共存的原则。（5） “授权”原则。（6） “责权相符”原则。（7） 明确性原则。（8） “控制幅度”原则。2

13、.1.2.3 福莱特的动态化公共行政理论2.1.3 公共行政理论的转型2.1.3.1 西蒙的批评与公共政策学派的出现2.1.3.2 沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的，它是西方行政学界为了回应20世纪60年代末70年代初以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机和此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个运用全新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。“新公共行政学”包括以下基本内容：（1） 对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。（2） 对社会公平价值观的提倡。（3

14、） 对传统“政治行政”二分法的突破。（4） 对动态、开放组织观的强调。2.2 现代公共管理理论的发展2.2.1 公共选择理论2.2.1.1 经济人的人性假设与公共选择公共选择运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策。2.2.1.2政府规模扩张与公共选择帕金森定律揭示了政府机构不断膨胀的两大动力：“一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官员们相互之间制造工作。”得出的结论：不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长。公共选择理论提出解决问题的主张包括：（1） 组织类型的理性选择。（2） 市场机制与个人选择。（3） 分权化。（4） 公共服务组织小规模化

15、。（5） 自由化。2.2.2 新公共管理理论“管理主义”是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包括如下几点核心观念：第一，社会进程的主要途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长；第二，这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有效组织为前提；第二，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；第四，为履行“关键作用”，管理者必须拥有合理的“管理权限”。2.2.3 公共治理理论2.2.3.1 公共治理理论的兴起2.2.3.2 治理的涵义治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。2.2.3.3 公共治理理论的内容公共治理理论是对作为传统公共管理理论的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论