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1、基层国土资源执法状况及对策的探讨国土资源不是一个新概念，但过去一直未引起足够重视，便随着现在经济的发展，土地作为资源一个种类，其重要性越来越明显，它既不是传统意义上的那种条块分割、各自为政的管理对象，也不是简单的把几种资源管理汇成“大拼盘”，而是遵循自然规律，把资源看作一个有机态体，实行科学、有序、规范、统一开发、利用和管理。一、 国土资源的基本情况1、国土资源的基本概念。国土资源从广义而言，是指一个主权国家管辖范围内（领土、领海、领空）的全部资源，它包括所有自然资源和社会资源。如土地资源、矿产资源、气候资源等资源以及人类劳动产物的社会资源，如人力资源、智力资源、信息资源、技术资源、管理资源等
2、。但从狭义而言，仅指一个主权国家管辖范围内的全部自然资源。我国所称的国土资源是依据国家赋予国土资源部职能管理范围内的土地资源、矿产资源、海洋资源及基础地理信息资料。国土资源是最基本的生产资料，是人类赖以生存与发展的物质基础，是促进经济发展、维护社会稳定的根本和重要保障。管好、用好有限的土地、矿产资源，是“强国富民安天下”的大事，是促进社会生产力发展的必然要求，是广大人民群众的根本利益所在，是关系到区域经济社会可持续发展的大事。国土资源依法行政的概念。国土资源依法行政：是指国家国土资源行政主管部门及其工务员依据宪法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国测绘法等资源法
3、和有关法律、法规的规定，在国务院赋予的国土资源规划、管理、保护与合理利用等职能范围的，对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的保护和开发利用活动中的社会公共事务所进行的管理；国土资源依法行政职能是指国家国土资源行政主管部门通过规划、组织、领导、执行、监督和全体公务员的共同努力，使国家确定的“必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源，保护良好的生态环境”的基本国策得以贯彻执行，使国务院下达的主要职责得以完成，以实现国土资源可持续利用目标的一种基本政府职能。3、国土资源管理的基本原则。1） 坚持维护社会主义国土资源公有制的原则；2） 坚持充分、合理利用国土资源，节约国土资源；杜绝浪费
4、，保护耕地的原则；3） 坚持国土资源所有权和使用权分离的原则；4） 坚持国土资源有偿使用的原则；5） 坚持国土资源统一管理的原则。4、楼区土地资源的基本状况：当前楼区的土地资源状况有以下几点特点：一是人均占有量少；二是农用地比重偏小，耕地尤为缺乏等等。目前，楼区现有农用地131849.7亩，其中耕地48882.6亩，建设用地109495亩，建设用地中城市居民点用地59845亩、农村居民点用地22050.7亩、独立工矿用地15343.7亩。而且，由于近几年来村、居民违法建房、乱搭乱建占去了大量土地，可建设发展空间大量减小，大大地限制了招商引资的力度。从我区的实际情况来看，楼区目前经济发展取得了一
5、些成绩，但与其他先进地区相比，还存在一定的差距，我们在经济快速发展中忽略了对资源特别是对国土资源的保护，投入产出的效率并不高，可持继发展的能力还不强，资源与环境之间的矛盾比较突出。如：现在楼区一些周边地区，特别是居民点、还建点内，表面上房屋众多，经济看起来非常景气，但里面存在的问题严重，由于没有支柱产业支撑，导致有些地方乱搭私建无人居住，变相等国家建设拆迁争利。此外，城区内较大宗的闲置土地偏多。以前，因管理制度不完善，一些企业、单位在征用城区内的土地后，因各种原因将土地闲置下来，而这些闲置的土地大都处于城中心区域，经济价值不菲，2007年上半年，国土资源分局对楼区闲置土地进行了清查，查出有一定
6、影响的闲置土地14宗，面积达385.84亩，变相屯地等增值。从未来发展的趋势分析，随着今后经济的发展，土地问题将成为制约我区经济可持续发展的“瓶颈”，如果目前仅有的一点可利用的土地都保不住，管理不好，违规违法建房越来越多，经济发展成本和代价就会越来越高，这些都会影响城市发展和招商引资，并直接阻碍楼区的经济发展，最终土地问题会象人口问题一样积重难返，形成恶性循环，所以，楼区要发展，就要科学的管理土地，合理的利用土地。必须认真贯彻国土资源的法律法规，做到十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地；必须严格依法行政，学习与维护中央的方针政策和国家法律法规的严肃性和权威性；必须建立健全土地、矿业权市场体系，
7、充分发挥土地矿产资源效益，促进我区经济可持续发展。二、目前楼区国土资源管理存在的问题近几年来，楼区的国土资源管理工作有一定的起色，但由于多方面原因，在稍偏远的一些村、组，还有一些居民点、还建点里面的土地在一定程度上仍处于“失控”状态，主要原因：1、基层财政体制不健全。现行的基层财政体制中对最基层的村、组一级的财政拨款经费不足。就以楼区为例：作为地方管理的最直接的一级政府村、组来说，土地是财政预算收入的组成部分和预算外收入的重要来源，出于地方经济发展和追求利益的需要，当地的一些领导更多考虑的是地方利益和短期效益，当地方政府要对如何获得预算外收入和补贴发展做出选择时，更多采取的手段是加强土地开发，
8、利用土地来获益，由于天天在辖区内走动，天天和土地打交道，村、组一级政府与其他部门在土地管理力度上相比，当地政府就处于有利地位，他们有得天独厚的条件，在一定程度上相当于垄断了辖区内的一级土地市场，比如：在征得农用的土地后，可以通过买卖、出让等方式让其进入市场而获得巨额收益，远远超过上一级政府转移支付和通过地税所获部分。因此，通过土地开发，买卖而获得资金是当地政府获取资金的重要来源。此外，一旦有别的企业或者个人占地建房，或者以招商引资的名义来吸收资金，当地政府也会因为有利可图而在收取一定费用后采取默认的方式。这些不仅导致了国有土地资产的大量流失，弱化了国家的土地所有人角色，而且由于没有专业的规划，
9、直接导致当前土地利用粗放利用，造成资源的浪费。凡此种种，很大程度上与基层财政机制欠缺有关，致使当地基层领导在用地时不需要或很少斟酌土地违法违规的风险，因而也就出现不制止、不组织查处，甚至隐瞒不报、阴春阳违、压案不查土地违法违规等行为的现象，土地利用违法违规自然难以禁止，而作为主管的国土资源管理部门，在人员力量、土地巡查次数、甚至在强制执除的能力方面都无法做到尽善尽美，这在事实上削弱了土地宏观调控的力度，致使土地违法案件无法从根本上得到遏制。2.利益分配不公在损农同时导致粗放用地。作为民生之本、发展之基和财富之母，土地利用所产生的社会财富应为相关当事人所公平分享，否则将有损持续发展之土地基础，但
10、当前我国土地利用上的利益分配不公正在越来越明显的成为社会不稳定和经济不健康重要诱因，也严重抵消了土地宏观调控效果。农民不能支配所使用土地以及不能分享农地转为他用后的增值收益是土地利用利益分配不公的突出表现。现行土地管理制度的规定，使得农民对于自己所经营的土地仅具有使用权，而政府则可以根据所谓的公共利益加以征用。在征地发生时，农民所获补偿只与这些土地用作农作时价值相关，常常只是农用价值的若干倍，远远低于作为他用时的价值。更有甚者，很多情况下连这些应有补偿也不能兑现。虽然2004年的决定敦促地方政府改进补偿状况，努力将土地补偿集中于农户手上，以保证被征地农民原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农
11、民的社会保障费用，但在具体实施中，因征地及其补偿不公引发的信访仍然时有发生。随着经济的发展，作为城市中心区域，楼区内土地的价值越来越高，因此，越来越多的农村村民以及一些居民点、还建点的住户都看到这里面的巨额利益后，想尽办法，通过“危房改建”、“旧房改造”等方式，骗取批准，（有些居民、农户甚至是根本就没有去办任何手续，在利益的驱动下就擅自乱建），在原有宅基地的基础上把房屋建大，做高，再私自变买出去，谋取极大的利润。而这些房子是有极大的需求市场的，因为楼区近几年来，明文规定不准再建私房，作为政府，考虑是在今后的发展中尽可能地减少成本，获取多的利益，但“只堵不疏”的做法并没有太大的效果，城区的人口越
12、来越多，而商品房价格上涨，相当一部份来城市发展的人无力购买，也不愿购买，因此，这批房子就成了他们最好的选择。由于在建房时没有合理的规划，这些私搭乱建房也就导致土地资源的极大浪费。而由于他们都是生活在当地已久，当地村、组如果不查处，打击，仅靠国土部门去查处是不够的，这也是为什么楼区内私房乱建屡禁不止的重要原因之一。3.法律建设滞后未很好遏制土地违法高发。不可否认，我国近几年来在土地立法上成效显著，为加强新时期土地管理和参与调控提供了法律保障，但受现有领导干部政绩考核机制和财税体制等因素影响，土地管理很难做到有法必依、执法必严和违法必究，严重削弱了法律的权威性和震慑力，并在很大程度上影响土地宏观调
13、控效果。例如，根据中华人民共和国土地管理法、基本农田保护条例以及国土资源部和国家经贸委制定的限制供地项目目录和禁止供地项目目录，国家机关工作人员非法批准占用土地，调整规划改变基本农田区位以批准征占基本农田，以及违反国家产业政策和供地政策进行盲目、低水平重复建设并造成土地资源严重浪费、阻碍国有经济布局战略调整的，均应按非法批地处理。但在当前地方政府发展经济和追求政绩刺激之下，加之司法体系的不健全，难以做到对非法批地和暗中支持导致土地被违法占用的国家机关工作人员，特别是对土地违法行为发生起决定性作用的领导干部非法批地行为的严格追究。另外，当前一些地方在处理非法占地行为时，常常仅对当事人作罚款处罚，
14、而按照规定，除了要对土地和地上建筑物做出妥善处理，对土地违法行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，要依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。正是由于土地管理上的法律缺位，导致当前土地利用仍然较为混乱。4、执法力度不够、部门配合不力使土地管理难落到实处。我国目前的土地利用管理在一定程度上仍是以行政和法律管理为主，经济机制尚未充分发挥作用，这就要求加强对土地利用的监管。但事实上，国土资源管理部门没有强制拆除的职权，在人力、物力上也无法做到。加强土地利用监督在很大程度上也是政府职责所在，但在基层政府部门，现行干部考核制度和财税体制影响了基层干部的思维方式。其次，土地执法队伍方面也存
15、在一定的原因。2001年，区政府将以前各乡、办事处国土所未收编人员集中起来，成立了控违拆违办，主要的职能只是控建、拆违，而没有国土资源管理、规划、审批的职能。但近几年来，区控违拆违办打着“国土、规划”的牌子在各乡、办事处巧借名义乱收费，让老百姓误以为交了钱就等于办了手续，直接导致近几年楼区范围内私人违法建房日益严重。2006年6月初，市政协委员还就此问题提出了“关于建议撤消楼区范围内乡国土规划监察中队”的提案，就说明了这个问题。另外，房产部门配合不力也加重了问题的严重性。按正常法律程序，凡是经审批建立的房子都是先申请规划手续，再办理国土手续，最后凭着规划许可证和建设用地许可证才能办理房产手续，
16、但近几年来，房产部门无视法律规定，对已建成的房屋只要是有人来申请办证，就不要前面的一切手续，直接办理了房产证，这极大地刺激了老百姓，认为，只要办理了房产证，非法的房子就变成了合法的，其他的手续就可以不办，致使土地资产大量流入到违法占地人员手里。这些原因不仅导致土地管理问题频出、土地利用较为混乱，而且使土地宏观调控本应具有的以土地供应引导、制约需求，以土地供应数量和结构调整、引导固定资产投资规模和方向的作用不能充分发挥。三、如何管理好楼区的国土资源？随着经济的进一步发展，土地资产的价值进一步得到明显提高，土地不仅是经营城市的一个核心，同时也是调控经济的一个重要手段，那么，如何发挥城市土地的核心作用，促进城市化建设的进程，推动地方经济可持续发展，将是我们经营城市的一个环节，因此充分利用好现有的土地资源，严格土地用途管制，积极抓好土地资源
