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1、CASS Forum (2010, Economics)Social Protection and Human Developmentin the Era of Post-Financial Crisis后危机时代的社会保障与人力资源发展国际农业政策和食品安全Joachim von Braun德国波恩大学发展研究中心主任德国波恩大学经济学和技术变革学科教授中国社会科学院-后金融危机时代社会保障和人类发展论坛论文系列食品危机问题关于食品危机，我们尚未处于“后危机”阶段。食品安全（充足、健康和营养丰富的食物的可及性及可获得性）事关国家的安宁和人民的幸福。2007-2010年间相互交织的食品和经济危
2、机加剧了食品和营养不安全。食品危机先于经济危机，随后又伴随着经济衰退。在食品和能源价格的通胀压力作用下，宏观经济政策做出反应，这实际上可能是经济危机爆发的一个原因。食品不仅和能源市场紧密相连，同样和金融市场也密切关联，这些关联给贫困人口，尤其是最不发达国家的贫困人口带来新的风险和不确定性。反复无常的食品价格继续损害着穷人的营养与食物保障。2010年6-7月份小麦价格暴涨，我们观测了全球市场的持续波动，国际价格上涨迅速传到消费者（城市和农村），然后慢慢转向生产者特别是小农户。于是，小农户非但没有从农产品价格上涨中受益，最贫穷人口的福利却因此受到显著的影响。2007-08年全球粮食价格危机是众多原
3、因导致的结果，比如许多发展中国家忽视对农业进行投资，工业化国家不合理的农业补贴政策。价格危机由恶劣气候事件触发，进而受出口限制、不合理的商品贸易监管以及投机买卖的影响而进一步恶化（von Braun 2008）。此外，最根本的原因是对食品、营养和农业缺乏管理，尤其是缺乏全球层面的管理。应对食品危机的必要措施是多方面的，包括 生产和技术方面的行动， 贸易和食品储备政策。世界也需要 减少消费和食品加工层面的浪费，而且 消除跨境食品安全问题。此外， 饥饿和营养不良问题需要通过新技术和持续的行动来解决。除了更多更好的农业投资，更合适的更好的制度安排和监管也是必要的。迄今为止采取的行动都不足以防范未来严
4、重的危机，更遑论减少日益严峻的长期食品和营养安全问题。 对于需要采取的政策，我们必须区分国家政府层面的和国际层面的政策行动，两个层面的行动都是必要的。本报告强调国际层面的行动。在国际层面，以下与农业和食品相关的全球公共物品必须提供： 应对和防止食品和营养的紧急情况，相关行动分析以及信息和预警系统; 具有较大溢出效应的食品和农业方面的国际研究和创新； 促进与土壤、生物多样性和水相关的完善的自然资源管理，共同参与和协调气候变化进程； 贸易，外国直接投资标准和共享的国际食品储备; 良好的竞争政策，通过适当监管防止食品市场投机过度。 与跨境食品安全和健康相关的投资和标准。目前，这些全球性公共产品供应不
5、足。食品系统的机构设置落后于农业全球化的速度。 1：提供给穷人的农业科技，服务和投资 技术：技术突破以及大范围的应用，比如二十世纪六七十年代亚洲的绿色革命，极大地防止了食品危机。许多研究证明农业研发方面的投入是促进增长和消除贫困的最有效的投资之一。作物育种和生物技术的进步提高了农作物的营养价值，提高了作物适应亚热带和热带气候的能力以及作物的抗病虫害能力。基因改造（GM）技术成功地改善了作物的抗病性，环境适应能力，增加了营养价值以及提高了产量，这些新特点很难通过传统的育种技术实现。虽然国际市场上提供的转基因食品已经通过风险评估，不太可能威胁人类健康（WHO 2009），但是反对转基因农作物的声音
6、仍然存在。应当权衡种植转基因作物的风险和不种的风险。在辩论中应该考虑富人和穷人的立场。抵制种植转基因农作物可能导致损害穷人利益的外部性。农业技术的推广要求对有效的技术应用进行前期投资，比如，投资于农村教育，基础设施建设和推广服务。然而，公共研究与发展（RD）的投资自九十年代中期以来一直停滞不前，贫困国家和富裕国家在创造新技术方面差距仍然存在(Pardey, Alston, and Piggott 2006)。当前用于国际农业研究方面的资源根本不足以支撑科技前沿工作。最近的金融紧缩进一步制约了发展中国家投资于农业科学，但是中国和巴西扩大对农业科学的研发投入是值得提倡的例子。在全球层面，需要进行科
7、技创新以应对各种风险，比如，农产品价格上涨、自然资源竞争的加剧和气候变化。其议程应当着重提高农业生产力，包括提高小农户的收入，推广可持续农业，加强食品质量和健康，推动广大农村的发展，加强自然资源管理和提高国际竞争力。培育富含微量元素的农作物新品种，穷人通过日常饮食就可以获得必要数量的维生素A、锌和铁。这种生物强化方式使得偏远农村地区的营养不良人群，即使买不起商品化的强化食品或营养补充剂仍可以获得自然强化食物。具有重大影响力的新技术比如纳米技术能够让人们吃上不含有害的胆固醇和过敏原的食物，还能改变食物味道和营养价值。然而，对于这些技术，在推广应用的初期阶段就应该认真研究其利弊。当发达国家向发展中
8、国家的溢出效应不断降低的时候，发展中国家应该加强其自身的科学体系建设，重视基础科学，毕竟这无法从别国购买。为了施惠于穷人和实现可持续发展，加大对农业技术的投入要求在农村教育、基础设施以及服务推广方面的共同投入。公共农业研究方面的投入若能翻倍，农业产出将显著提高，将帮助数百万人摆脱贫困(von Braun, Fan, et.al. 2008)。如果这些投资用于帮助世界贫困地区（撒哈拉沙漠以南非洲和南亚），其农业总产出每年将增长1.1个百分点，帮助约2.82亿人口在2020年之前摆脱贫困。然而，并非所有的投资都要平均分配。能够让更大群体受惠的国际农业研究项目应当优先投资。“最好的办法”包括亚洲地区
9、小麦增产的创新项目，小规模渔业，对付小麦条锈病，培育抗旱玉米品种，生物强化作物大规模生产等。食品安全服务。 日渐复杂的农业生产以及食品供应链带来新的食品污染风险；数百万计的成年人和儿童受到食源性疾病的不良影响。据估计，发展中国家每年有200万人死于食物传染的腹泻和与水相关的疾病，主要原因是缺乏安全饮用水，卫生设施不足以及卫生条件差，而且主要集中在农村贫困地区。虽然预防和控制能力很有限，但是农业和居民用水的综合水务管理的选择余地很大。防止和控制动物疫源性疾病/经食物传播的微生物疾病的研究和行动应当优先开展，在有效、公平的基础上进行跨部门协作。降低疟疾和动物传染病的关键在于食品和农业实践。食品安全
10、标准对发展中国家的小农户跨境销售农产品的影响以及对他们的生活，收入和健康以及家庭成员的营养状况的影响是另一个重要研究领域。投资环境：食品安全危机甚至引发了富裕国家对食品问题的担忧。考虑到资源的稀缺性加剧，尤其是土地和水资源，资金雄厚的国家开始进行跨国土地并购以保证本国食品安全。为了确保这些投资的可靠性和可持续性（通常是不可靠的，世行报告也这么认为），国际协调的政策行动呼之欲出。所在国政府和计划在发展中国家投资的外国投资者应当制定适当的行为准则(von Braun u. Meinzen-Dick 2009)。外资土地并购的行为准则应当包括以下关键点：1.当前的地方土地拥有者应当享有知情权并参与土
11、地交易的谈判。自由，事先的知会同意是应当坚持的原则。应当采取措施保护本地人民的权利以及保护其他被边缘化的少数民族。媒体和民间团体应当发挥关键作用向公众提供信息。2.尊重现有的土地权利，包括习俗和共同权利。失去土地的人应得到补偿并进行合理安置。3.当地社区应该从外国投资的农业中受益，而非受损。4.为确保健全和可持续的农业生产方式，比如保护土壤衰竭，保护生物多样性，控制温室气体排放，防止从居民用水或环境用水中大规模抽调水资源等，应当仔细进行环评。5.发生国家食品危机时（比如出现严峻干旱），应当优先保障民用食品，出现严峻国家食品危机时，外国投资者应当无权出口食品。一些自愿准则不会促进关键领域投资氛围
12、的改变，该领域能够促进发展中国家外国直接投资的增长。对农业的投资必须加大，因此跨国和国内投资氛围必须正确。投资于农业的外国直接投资是个机会，但前提是不应排斥穷人或者破坏环境。2：贸易政策和减少极端价格波动。 2008年，食品价格波动对最贫困人口的影响最大，并且损害了很多人的健康和营养状况。极端价格波动也导致资源分配不当，增加了游资投资农产品的可能性，从而增加了潜在的投机交易风险。 极端的价格波动是一个国际问题，需要采取国际行动，尽管比较罕见，但仍需认真应对。国内采取的措施比如增加库存、加强贸易限制通常是无效的，部分措施甚至使情况恶化。问题在于绝大部分决策似乎是恐慌的反应，几乎不关注潜在的市场后
13、果。确定最优库存需要系统思维，有必要制定国际食品储备政策。显然，食品市场不应排除在银行和金融系统的适当监管之外，主要食品和饲料市场（谷物和种子）和金融市场的投机活动紧密相连，比如食品贸易的“金融化”。有证据表明，主要国际商品交易所（位于美国，法国和巴西）的价格形成深受投机的影响，从而导致现货价格上扬：许多国家的大宗商品交易所在食品价格危机的顶峰停止交易；甚至像美国，巴西和欧洲这样的大交易所，也因为政策的不连贯而在危机最严重的时候出现交易的不连续。为了防止极端价格波动，必须确保公开、透明和适度监管的市场机制。价格危机发生时关闭期货交易不是合适的解决办法。对于这些问题，国际层面上存在机构真空，无论
14、是WTO还是其他机构都没有一条指令来综合处理波动性问题。一种方式要求协同监管，不需要成立一个机构。另一种方式则需要设置一个新的机构来填补机构真空。有两个提议的方法：1） 更好的监管：食品商品的过度投机应当通过监管来遏制，比如增加投机的成本（比如通过资产保证金监管），以及加大期货交易的透明度。投机活动也是形成价格的重要信息，简单地将食品商品排除在投机性期货市场之外是错误的。2） 创新的食品储备政策：加强食品储备，保证食品安全而采取全球集体行动是必要的。包括由三个要素，即“三道防线” (von Braun, Torero, Lin 2009): -首先，应当在世界粮食计划署建立一个小规模的、专门应
15、对紧急情况和进行人道主义援助的独立储备库。-第二，在地区或全球层面建立各国共享的适当规模的储备库。-第三，制定虚拟储备干预机制（一个世界粮食储备银行）帮助避免价格高峰。虚拟储备的概念是基于信号理论构建的，要求强有力的承诺来提高投机者进入市场的风险，这反过来会加大他们的贴现率，最终降低他们过度进入市场的概率(Torero, von Braun 2010)。这项承诺的尺度必须大到足以给市场强烈信号（大约200亿-300亿美元的储备资金）。世界粮食储备银行的机构设置将包括成立一个由承诺国组成的俱乐部（负责管理）；一个高层次的技术委员会（介入期货市场）；一个全球情报机构（出现价格高峰时发出警报）。这个
16、储备银行不是一个价格稳定基金，而是一个为降低风险（防止价格大起大落）的制度工具。这一虚拟储备呼吁参与国做出一致的承诺，每个国家都承诺在需要的时候提供基金干预粮食市场（如玉米和小麦）；但这并不意味着一笔庞大的支出，所需资源只是一个承诺而非实际的预算支出。由于这一机制能够保持食品市场的开放，所以额外收益来自于贸易。八国集团会议提出将进一步探讨食品储备问题并进行可行性评估，二十国集团会议应该跟进。区域政策机构如东盟，南亚区域合作组织和非洲区域和次区域机构已经讨论了共同储备的政策，这可能是向正确方向上迈出的一步。 3：扩大社会保障和营养政策 农业生产和相关的贸易行动是必要的，但不足以实现营养与食物保障。另外，需要一套公共服务政策通过社会转移，保险和健康服务来解决健康和营养风险。世界上四
