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1、公职人员劳动人事关系的法律框架论 张国华 （杭州师范大学 法学院，杭州 310036）摘 要 机关和事业单位用人制度的改革应该着眼于以下两点：一是如何更好地保障公共产品和公共服务的供给，二是如何切实地维护公职人员的合法权益以保持和谐的公职人员劳动人事关系。除保留少量选任和委任的公务员以外，最大限度地以合同形式任用公职人员应该是今后改革的总体方向。关键词 公职人员；聘用合同；聘任合同；人事关系一、引言纳入国家行政事业编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，称为公职人员。我国的公职人员，就其选任方式而言，目前主要分为以下几大类：一般公务员、聘任制公务员、事业单位非公务员的工作人员和机关工勤人员。值
2、得注意的是，用人单位的性质与公职人员的法律地位并无对应关系，因此上述分类的标准并不在于用人单位是机关还是事业单位。一般公务员通过民主选举（选任制）或政治任命（委任制）就职，对他们的监督、管理以及他们的权利、义务和任期均适用公务员法、法官法、检察官法中的公法规范。聘任制公务员通过订立聘任合同就职，其权利、义务根据民法的一般规定和公务员法中的私法规范来确定。事业单位中非公务员的工作人员包括专业技术人员、管理人员和工勤人员，均通过订立聘用（聘任）合同就职，其权利、义务根据劳动法（私法规范和公法规范混合） 、事业单位聘用制度和行业性特别法（比如教师法）来确定。机关工勤人员通过订立劳动合同就业，其权利、
3、义务根据劳动法（专门适用于企业的规定除外）和国家有关机关工勤人员工资、福利的特别规定来确定。一般来说，一般公务员、聘任制公务员和事业单位工作人员与所在单位之间的权利义务关系称为人事关系，而机关工勤人员与所在单位之间的权利义务关系属于劳动关系。然而，从法律适用来看，人事关系与劳动关系在名称上的差别却没有实质意义：一般公务员与所在单位之间完全不适用意思自治原则，而聘任制公务员、事业单位非公务员的工作人员和机关工勤人员与所在单位之间的劳动关系，虽然他们所受到的公法制约并不完全相同，却都是以意思自治原则为基础的。人事关系与劳动关系这两个概念之间存在着交叉关系，因为事业单位和与之订立聘用合同的工作人员之
4、间的权利义务关系既是人事关系也是劳动关系。二、从比较法看公职人员劳动人事关系在市场经济体制下，社会事务一般可分为公共领域和私人领域。公共领域是指由政府控制的社会事务，私人领域是指由个人或私营机构控制的社会事务。在美国，人们通常认为公共行政即对公共事务的控制包括服务和规制两个方面，涵盖了数量十分巨大的各种活动，上至外太空的探索、下至街道的清扫，工作人员中既有受过高等教育在专业领域中处于前沿的专业人才，也有并无出类拔萃之技能的普通人；p3-4 概括地讲，公共行政的范围包括公共政策制订和执行，公共产品和私营机构不能提供之服务的供给，而这也是宪法所规定的政府体系的有机组成部分。p253 政府机关及其他
5、公共机构的工作人员，除选举产生或政治任命的以外，均与所在单位建立雇用关系，可统称为公务员。他们除了适用与私营机构雇员相同的一般法以外，在录用、晋升、考核、工资和集体谈判等方面还要适用一系列的特别规定。美国公共机构人事管理体制的一个重要方面是岗位分类：原则上，级别是与特定的岗位相关联的，并不是固定地赋予偶然地占据过这一岗位的个人；某个岗位上的雇员之个人特质与该岗位的分类没有关系；任何岗位上的人都被认为可以胜任任何相同层级和职责的岗位。p237一些大陆法系国家则将公共机构分为机关和非机关两类。在日本，凡市场失灵的领域，就由国家提供服务以满足人民群众生存和发展所需，并将之委托独立于国家机关之外并受国
6、家一定程度监督的特殊法人来执行。在德国，类似的职能是由公法设施来承担的。3公法设施由政府创办，其内部运作适用行政法，服务对象（使用人）是不特定的符合条件的公民；但其与使用人之间为民法上的合同关系，可以收费。相应地，上述两国机关与其工作人员之间的权利义务关系纯粹适用公法，而提供公共服务的特殊法人或公法设施与其工作人员之间的权利义务关系则在适用劳动法的一般规定的基础上，在一定程序上受到公法的制约。这可以说是大陆法系国家比较普遍的制度安排。三、我国公职人员的转型历史上，我国的公职人员曾被统称为国家干部。无论是国家机关还是事业单位，国家干部是一种法定的身份，而并不是一种职位；既有具国家干部身份的驾驶员
7、、文员，也有以工代干的执法人员。目前， “国家干部”作为一个法律概念基本上可以说已经消失了。1、事业单位与机关之间的职能差别我国的事业单位作为法人的法律地位，往往使人们更多地关注其作为民事主体的一面，而忽视其服务于公共利益的职能。所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。就其本质而言，事业单位就是一种履行国家服务职能的特殊的法人。按照美国的划分方法，我国事业单位所从事的业务活动也属于公共行政。但作为法人，我国事业单位的法律地位是由民法所赋予的，又是民事主体，其公益职能是通过民事活动来实现的。因此，设立事
8、业单位是国家以私法的方式履行服务职能的一种途径。由于事业法人的经费来自国家，其活动不得背离公益目的，因此也要受到行政法的严格制约。当然，国家履行服务职能并不全部是由事业单位来承担的，其中有一部分服务职能是行政机关直接根据私法来履行的，比如无线电频率的提供；还有一部分是通过公用企业来承担的，比如城市公共交通。与此同时，也有一部分事业单位具有监督管理职能，属于干涉行政和秩序行政的主体。公益类事业单位与公用企业之间的差别，主要34 在于经费使用和资金运作的不同。公用企业由政府以出资设立后，原则上自收自支，国家酌情给予补贴，但并不排除盈利；而公益类事业单位由政府定期拨款，纳入预算，也可依法创收弥补经费
9、不足，但不以盈利为目的。而差额拨款的事业单位则介于两者之间。2、一般公务员与其他公职人员的职位差别经过多年来事业单位用人制度的改革，我国的一般公务员与其他公职人员已经出现了明显的职位差别，主要表现在：第一，一般公务员一般都具有职责法定的特点，其工作内容一般包含了政策的制订、执行或执法监督，以国家强制力作为实现行政目的手段；而其他公职人员则从事着大量与企业劳动者相同的工种，他们在工作内容、工作技能甚至执业资格方面来看都可以在企业劳动者中找到自己的同行。第二，除选举产生的以外，一般公务员的职务没有任期限制；而其他公职人员的任期或聘期都取决于合同的规定。3、一般公务员和其他公职人员任用方式的差别一般
10、公务员和其他公务员的任用采取了两种完全不同的方式。一般公务员的选举或任免均取决于政治决定，这是因为他们的工作内容均涉及政策的制订及执行，自由裁量余地很大，只能通过民主政治机制才能将其行为约束在符合公共利益的范围之内。而其他公职人员的就职或去职均取决于法律行为，这是因为他们的工作内容均有具体的操作规则和绩效标准，运用法律机制可以最为有效地将其行为约束在符合公共利益的范围之内。本文着重探讨后者，即一般公务员以外的公职人员，他们都有一个共同的特点：都采用合同的形式与所在单位确立劳动人事关系。（1）事业单位聘用合同事业单位用人制度近年来发生了两个根本性的转变。第一个转变是从国家用人到单位用人的转变。
11、关于在事业单位试行人员聘用制度的意见规定，事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都要逐步试行人员聘用制度。通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。第二个转变是从身份管理到岗位管理的转变。实行人员聘用制度的事业单位中，原固定用人制度职工、合同制职工、新进事业单位的职工，包括工勤人员都要实行聘用制度。事业单位聘用制打破传统的干部与工人的身份界限，既适用于专业技术人员、管理人员，也适用于工勤人员，从而实现人事管理由身份管理向岗位管理转变。与此相应，事业单位的人员编制已不再是个体的身份标志，而只是整体的控制规模，人员流动相对灵活。与
12、之开成对照的是，一般公务员实行身份管理与岗位管理相结合的制度，编制与个人的公务员资格挂钩，队伍相对稳定。（2）机关工勤人员劳动合同机关与工勤人员之间的关系适用劳动法，但并不适用其中一些专门调整企业劳动关系的规定，比如集体合同制度。与此同时，机关工勤人员的工资、福利待遇必须执行国家的特殊规定，而且列入财政预算，纳入编制管理。从本质上讲，机关工勤人员也是公职人员，他们所订立的劳动合同，与公务员聘任合同、事业单位聘用合同相比共同之处更多，而与企业劳动合同相比差别更多。（3）公务员聘任合同我国公务员聘任合同制度、事业单位聘用合同制度和机关工勤人员劳动合同制度加在一起，便与美国的整个公务员体制是基本相当
13、。这种在公法限制下以合同形式任用公职人员的体制，也是今后我国整个公职人员制度劳动人事关系制度可能的改革方向之一。根据公务员法第十六章的规定，国家机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，但其中涉及国家秘密的职位除外；机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。事实上，这一规定为公务员制度的进一步改革预留了较大的空间除公务员法第三条第二款规定的领导成员以及法官、检察官等，其任期、监督、管理和义务、权利均由公法调整以外，其他公务员在法律上都可以
14、纳入专业性或辅助性工作人员之列。四、事业单位聘用合同制度的解析如上所述，一般公务员以外的公职人员，都是以合同的形式与所在单位建立劳动人事关系的，而事业单位聘用合同是最为典型的一个类型。事业单位与职工应当按照国家有关法律、政策和本意见的要求，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，明确聘用单位和受聘人员与工作有关的权利和义务。1、聘用合同的民法调整（1）聘用合同是劳动合同的一个特殊的类型。 劳动法第十六条第一款规定：“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。 ”第十七条第一款规定：“订立和变更劳动合同，应当遵循平等自愿、协商一致的原则，不得违反法律、行政法规的规
15、定。 ”聘用合同完全具备劳动合同的构成要素。为此， 最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定第一条明确规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用中华人民共和国劳动法的规定处理。 ”劳动合同法第九十六条则规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。 ”显然，只要法律、行政法规和国务院没有作特别规定，聘用合同就适用有关劳动合同的规定。（2）聘用合同又是民法上的一种债权合同。在英美法系国家，劳动合同就其本质而言是普通法上的一种合同
16、类型；而在大陆法系国家，劳动合同都被写入民法典债法编或债法典的分则。在我国，聘用合同作为劳动合同的一种，自然要适用劳动法和劳动合同法 ；但是， 劳动法第十六条和第十七条所规定的“平等”、 “自愿 ”、 “协商一致”的原则，就是民法通则所规定的当事人法律地位平等和意思自治的原则，这就决定了包括聘用合同在内的劳动合同在民法中的地位；而且， 合同法第二条第二款排除适用的关于身份关系的协议，并不包括劳动合同，因此劳动合同也完全适用合同法总则。（3）私法上的强制性规范私法是以当事人意思自治为特征的，但私法自治是历来都是有界限的，具体表现在私法中也有强制性规定的存在。有的学者认为，在西方国家， “当劳动关系最初由民法调整时，作为雇用合同关系而存在的劳动关系只是纯粹的私法关系”；而劳动基准法等一系列有关劳动权利的以强制性规定为主的单行法出现以后， “雇主若不遵守劳动基准，就由有关行政机关强制执行。于是，劳动关系不再只是私法关系，而是一种具有公法关系性质的私法关系。因而，劳动法被称为私法公法化的法律
