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1、“负面清单” 与 公共服务能力提升,华南师范大学 公共管理学院 教授 刘 志 光 ,一、什么是“负面清单” 二、为何要推出负面清单管理模式 三、基层政府公共服务能力的提升,目 录,负面清单，指政府以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的领域和业务，在清单之外的，各类市场主体皆可依法平等进入，即“非禁即可入 ”。 十八届三中全会提出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法进入清单之外领域。,一、什么是“负面清单”,（1307）第五轮中美战略与经济对话：中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础，与美方进行投资协定（BIT）实质性谈判。 （1309）负面清单一词出现在中国（上
2、海）自由贸易试验区总体方案中。自贸区按国民经济行业分类： 18 个门类， 1069 个小类。 负面清单约占小类的 17.8 %。对未列入负面清单的外商投资一般项目，最快 4 天企业可以拿到营业执照、机构代码和税务登记等。 （1407）中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014 年修订），“负面清单”又减少 51 条。,一、什么是“负面清单”,对于未列入负面清单的外商投资一般项目，将按照内外资一致的原则，把项目的审批、核准制改为备案管理。 商务部 国际贸易经济合作研究院 梅新育：在中国综合实力不同以往、抵抗经济冲击能力增强的基础上，负面清单管理模式表明，减少直接管制
3、更多采用间接管理，以期降低经济运行成本。 中国（海南）改革发展研究院院长迟福林：在上海自贸区实验的基础上，今后三到五年内，中国将逐步走向负面清单管理。,一、什么是“负面清单”,2014年12月12日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议：上海自贸试验区设立一年多来，围绕着外商投资负面清单管理、完善政府监管制度等，在体制机制上进行了积极探索和创新，形成了一批可复制可推广的经验做法。 会议决定：在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区，以上海自贸试验区试点内容为主体，充实新的试点内容。,一、什么是“负面清单”,广东自贸区 1 + 3 模式方案13年12月报国务院： 1 为空港经济区，3 为
4、南沙、前海、横琴。,20150421，中国（广东） 自由贸易试验区挂牌仪式 在南沙行政中心举行。 中共中央政治局委员、广 东省委书记胡春华为自贸 试验区揭牌，广东省委副书记、省长朱小丹致辞。 朱小丹：广东将坚持把自贸区建设作为全面深化改革、全面扩大开放的头号工程来抓，努力在全国自由贸易试验区建设中走在前列。 广州市长陈建华：南沙片区从筹备开始，就把深化行政审批改革放在重要位置。重点做好权力清单、责任清单及审批清单三个清单。,（新华网海口14年2月9日电）海南五届人大二次会议：2014年将深化体制改革，制定负面清单，允许各类市场主体依法平等进入清单之外领域。 （140127） 央视新闻直播间对南
5、海推出三单管理改革进行详细解读（14年起南海正式实施行政审批“负面清单”，同时还有“准许清单”和“监管清单”一起纳入网络审批和监督系统）。 新华社北京15年5月8日电 教育部发布关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见：建立教育行政权力清单和责任清单，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点。,一、什么是“负面清单”,（20151019）国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见：从 2015 年12 月1日至 2017 年12 月 31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，从 2018 年起正式实行全国统一市场准入负面清单制度。 市场准入负面
6、清单由国务院统一制定发布；地方政府需要进行调整的，由省级人民政府报国务院批准。,一、什么是“负面清单”,有学者认为：地方政府不应该制定各自版本的负面清单，而应该落实和执行国家层面的相关政策。 有学者认为：对“负面清单”的探索应该是循序渐进的；同时要注意形成相应的制度来保障和引导负面清单管理模式；管理者也须提升监管能力应对随时可能出现的问题。,一、什么是“负面清单”,商务部研究院外资部马宇（150803南方都市报）： 本届政府伊始，国务院层面审批项目 1800项左右，其中约 200 项是法律法规规定的。至 2014 年底，已经下放、取消了约 600 项。 为准备实施负面清单管理模式，国务院要求各
7、部门自报各类管制措施，结果统计出来的有上万项。 这些是否都有法律法规依据、符合“法无授权不可为”的治国理念？ 如果大部分予以取消，那么多行政机构、官员怎么办，是否会引发新的问题？,一、什么是“负面清单”,1、是借鉴国际惯例提高竞争力的需要 行政审批制度有许多问题： 一是过多过滥 二是环节繁多 三是随意性大 四是重审批、轻监督 五是职能扭曲（问题多 - 审批多 - 创收多 - 问题更多） 六是滋生腐败（自己立规、自己执行、自己监督） 上海市政府参事室主任 王新奎： 对企业投资实行审批制度至少有三方面问题： 资源错配；宏观调控边际效率下滑；腐败频发,二、为何要推出负面清单管理模式,1、是借鉴国际惯
8、例提高竞争力的需要 2002 年 10 月朱镕基总理 ： 现在政府还是管了很多不该管又管不好的事情，有些该管的事情没有管好。要多研究总结我国行政管理的经验教训，借鉴国外的经验。 “入世”意味着中国全面融入经济全球化浪潮中，要按照国际惯例和规则来规范政府行为。中国经济是“内驱型”和“外驱型”共同作用下的发展模式。 负面清单管理模式是提高竞争力、尤其是高端竞争力的必然选择。,二、为何要推出负面清单管理模式,2、是构建现代国家治理体系的需要 “负面清单”与本届政府正在推进的行政审批制度改革方向一致。 政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题。中共
9、十八大明确提出“党领导人民有效治理国家”的命题，并将国家“制度体系”建设提到前所未有的战略高度，寓意极为深刻。,二、为何要推出负面清单管理模式,2、是构建现代国家治理体系的需要,二、为何要推出负面清单管理模式,现代国家治理体系,政 治 体 制 改 革,行政体制改革,审批制度改革,负 面 清 单,三、基层政府公共服务能力的提升,基层政府及公务员的公共服务能力，是指多种因素综合作用的系统模式,信息孤岛 控制 管理 机构为中心 单一机构资源 行政管理 规则导向,整合 指导 服务 市民为中心 机构共享资源 增值服务 知识导向,学者论政府管理创新 1,三、基层政府公共服务能力的提升,基层政府及公务员的公
10、共服务能力，是指多种因素综合作用的系统模式,学者论政府管理创新 2,全能政府 有限政府 离线政府 在线政府 地区垄断者 全球竞争者 规则制定者 规则执行者 社会控制者 服务提供者 自我中心 客户导向,三、基层政府公共服务能力的提升,基层政府及公务员的公共服务能力，是指多种因素综合作用的系统模式,1、强化法治意识 2、强化服务意识 3、强化学习意识,1、强化法治意识,（200403）国务院全面推进依法行政实施纲要：经过 10 年坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。 （201410）中共十八届四中全会： 深入推进依法行政，加快建设法治政府。 把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作
11、实绩的重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。,三、基层政府公共服务能力的提升,1、强化法治意识 维护公众权利是法治的根本目的。 马克思：社会高于国家而不是国家高于社会。 李克强（20140313）谈简政放权： 让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”。 市场经济是法治经济，政府依据正当法律程序行使公权力 。 依法治国表现在政府行为中就是依法行政、遵章办事、管理程序化。,程序是指人们从事社会行为必须遵循和履行的法定时空关系、步骤和方式，这是一个由程序的设定、实施、监督等环节组成的完整体系。 重视程序，是现代国家法治文明的标志。 发达国
12、家重视程序建设，形成共识：符合程序，而政策效果并不佳，是能力需要继续提高的问题；不按程序办，虽政策效果尚好，乃道德和法律问题，须受惩处 。,政府从规则制定者变成规则执行者。 要摆脱重实体、轻程序的传统意识，树立程序优先的理念。 法律法规公开透明，没有公布的不能执行；具有法律效力的“红头文件”、通知、讲话、指示、精神等都将被规范并逐渐消失；要消除暗箱操作，“内部处理”要纳入法律程序，行政过程要置于全社会监督之下。,行政诉讼法（1989） 国家赔偿法（1994） 行政处罚法（1996） 行政复议法（1999） 行政许可法（2004） 行政程序法（ ？ ）,宪 法,行 政 法,刑 法,民 法,2、强
13、化服务意识 04年02月21日， 温家宝总理在中央党校省部级主要领导树立和落实科学发展观专题研究班上正式提出建设服务型政府。 13年05月13日， 李克强总理（国务院职能转变动员会）：把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。 公民是提供政府税收的纳税人、享受政府公共服务的顾客。服务型政府以公民需求为导向，以提供公共产品和公共服务为主要目标。,三、基层政府公共服务能力的提升,基层政府部门服务创新的操作层面：,服务意识的提升 服务需求的了解 服务类型的增设 服务的时间和空间位置 服务平台 服务测评 沟通渠道 沟通礼仪,服务意识的提升,服务意识是整合服务资源、提高
14、服务质量的前提 当前的主要问题：服务意识落后于服务资源,羊城晚报: 找不到公厕憋坏膀胱 老大爷要状告深圳政府,新华网重庆频道: “新地图”上市 重庆主城两百公厕 印上地图,这个世界是有心人的天下,服务类型的增设,教育部门公布 11 个中国公民 出国留学国家学校名单 教育部门公布合法留学中介名单,诚信南京企业信用制度平台（“红黑榜”） 南京市多家政府部门联合建成企业信用制度平台：全市10万余家企业的基本情况（包括注册资本、经营范围、税务登记证号、核算方式）、荣誉记录、质量认证情况等（几大类176万余条信息），可全部一览无余。,服务的时间和空间位置,服务时间：官民工作和休息时间合理错开；工作时间柔
15、性化，非工作时间提供接收窗口；工作时间标准化，不得随意更改；最大程度地压缩办理周期。,南京市房地产交易中心双休日对外开放，市民办理房屋产权证 只要手续齐全，10 个工作日发证, 北京青年报 : 周六法官值班 可以为您立案 全市只此一处 就是丰台法院,服务空间：政府机构在地理位置上高度分散（对于大型城市更是如此）；缺乏准确的地理标识和交通标志；缺乏明确的位置引导。,沟通礼仪,政务礼仪的环节： 衣、食、住、行、访、谈、送 政务礼仪的原则： 善于表达 形式规范 政务礼仪的核心： 尊重上级是天职 尊重同事是本份 尊重下级是美德 尊重顾客是常识 尊重所有人是教养,3、强化学习意识,建设学习型政府 学习内容： 提高文化知识水平 掌握公共管理知识 了解新的政策规范 学习目标：听得懂、讲得清、写得出,三、基层政府公共服务能力的提升,触 动 世界观 人生观 价值观,了 解 知 识 信 息,掌 握 工 作 方 法,转 变 思 维 方式,彼得 圣吉 1990 （上海三联书店 1995） 第五项修炼 学习型组织的艺术与实务,Personal Mastery 超越自我 Improving Mental Models 改善心智 Building Shared Vision 共建愿景 Team Learning 团体学习 Systems Thinking 系统思考,
