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1、农 业 政 策 学,第三章 农业政策的制定 李国禄 主 讲 二一二年八月编,第三章 农业政策的制定, 农业政策问题的确定 农业政策目标 农业政策手段的选择与方案设计 农业政策方案的论证与决策,第一节 农业政策问题的确定,人类社会面临的问题层出不穷，旧的问题解决了，新的问题又会产生。人类就是在不断解决问题的过程中进步和发展的。政府的功能和政策的社会意义在于及时有效地解决人类面临的无法由市场机制自发解决的诸多问题。所以，问题就成为任何一项政策的起点。制定农业政策就是发现农业经济运行过程中出现的问题并确定解决问题的办法，发现和确认农业政策问题就成为制定农业政策的前提。,一、农业政策问题的内涵和基本特
2、征 （一）农业政策问题的涵义 所谓农业政策问题，农业政策客体的现有状态与期望状态之间的差距。这种差距分为两种情况：一种情况是主观上的问题，即判断失误和信息失真问题；另一种是客观上的问题，即农业政策客体的理想状况与现实状况的差距。从农业政策制定的角度来说，要解决的是后一类问题；而对前一种情况的解决，先只有通过政策实践去发现和判断，并不断通过农业政策调整去解决。在农业政策制定过程中，要尽可能避免发生判断失误和信息失真问题，但一旦发生这类问题，也只能通过以后的政策调整来解决。只有农业政策客体的现有状况与期望状况之间的差距，才是农业政策制定所要解决的实体问题。,(二)农业政策问题的构成要素 农村现实经
3、济生活中存在各种各样的问题。大到农村社会的政治、经济，小到农户的生产、生活，都存在现实与人们预期不一致的状况。但并不是所有的问题都会成为政策问题。农业政策问题只是那些关系到农业经济发展全局的关键性的大问题和在某一领域、某一方面起决定作用的主要问题。由以下的成立要素体现出来。 1.农业政策问题首先是一种客观存在的状态。 一种农业政策问题的发生，表明这种问题是客观存在的事实。如农产品供给不足或生产过剩，造成市场上农产品的价格大起大落等。任何无中生有、主观臆想的事件或者问题，都不能成为农业政策问题。,2.农业政策问题是一种能够觉察、认识的状态。 农业政策问题尽管客观存在，但如果问题未被人们所觉察，尤
4、其是未能被政府决策者所觉察、所认知，那么它仍然不能成为农业政策问题。 3.农业政策问题是一个关系到大多数人的状态。 如果一个问题只涉及到个别人或少数人的利益，则表明这纯粹是一个私人或少数人的事情，当然不会引起大多数人以及政府决策者的重视，因而构成不了农业政策问题。,4.农业政策问题是由于利益、价值和规范的冲突而产生的状态。 一个农业问题虽然涉及到社会全体的利益，但如果社会全体对这一问题具有一致的价值、规范和认同，那么也不能成为农业政策问题。只有当一个农业问题存在着利益、价值和规范冲突的情况下，才需要政府作出反应。 5.农业政策问题是一种有必要加以解决的状态。 一个农业问题虽然已经存在，但大多数
5、人认为这是一个没有必要解决的问题，这样的问题就不是农业政策问题，因而它根本不能进入政策议程，成不了农业政策问题。,（三）农业政策问题的特点 1农业政策问题的社会特点。 说不能都成为农业政策问题，但是所有的农业政策问题都来源于社会并影响到社会，任何农业政策问题的形成都有其深刻的社会根源。政府农业政策行为的根本宗旨，正是在于解决社会矛盾和社会问题。 2农业政策问题的历史性特点。 任何一项农业政策问题的产生，都不是一个孤立的社会现象，而有它一定的历史原因和历史背景。通过对农业政策问题的历史性考察，可以使人们明了农业政策问题的前因后果。,3.农业政策问题的人为性特点。 首先，农业政策问题的形成具有人为
6、因素。一种农业政策问题之所以形成，大都是由于人们改造社会的行为，或者是由于人们对于改造社会的欲望和需求而导致的。其次，农业政策问题往往涉及到政策的相关人员，往往与人们的经济利益、价值和规范的冲突相联系。最后，农业政策问题被关注从而进入政策议程，也取决于人们的主观判断和认定。 4.农业政策问题的不确定性特点。 一方面随着社会的发展和国内外政治与经济形势的变化，旧的问题解决了，新的问题又产生了，此时是一个农业政策问题，彼时就不成为农业政策问题；另一方面，一个既定的农业政策问题，由于它所涉及的环境因素、前提条件和相关人员也无时不在变化之中，所以农业政策问题具有某种不确定性。,二、农业政策问题的基本特
7、征 从农业政策问题构成内容来看，它具有下述明显的特征 1.农业政策问题具有相互依赖性。 任何农业政策问题都不是孤立的，而是整个问题体系的有机组成部分。不同领域、层次的农业政策问题存在着相互联系、相互制约的关系。农业政策问题的相互依赖性，要求我们在分析多个相互关联、不可分割的农业政策问题时，必须从整体入手来把握具体政策之间的相互作用。因此，处理各种农业问题的各项农业政策也应当构成一个系统的农业政策体系。,2.农业政策问题具有客观性。 农业政策问题是客观存在的农业问题，是农业经济实践中的问题，并且是已为人们所认识的问题。农业政策问题的出现有一个过程，只有当其发展到一定程度，触及到人们的切身利益时，
8、人们才能感受到它的存在。当然，由于产生农业政策问题的外部客观状态，是经过人们由选择后进行界定、分析和评价的，因而作为农业政策问题的农业问题又具有一定的主观性。 3.农业政策问题具有主观性。 农业政策问题的认定，源于人们改变现存社会状态的需要。只有当人们断定必须改变某种社会状态时，才会提出并讨论政策问题。因此，农业政策问题的提出和认定具有人为因素，既是人的主观判断产物，又是作为对客观社会状态的合法解释而被人们接受。离开了人的活动，农业政策问题就不存在。,4.农业政策问题具有历史性。 农业政策问题不是突发产生的，而是逐渐形成的。任何一项农业政策问题的产生不可能横空出世，它可能是以前的农业政策执行不
9、当或发生偏差的结果，也可能是社会环境发生了变化，具有一定的历史继承性。通过农业政策问题的历史考察，可以使人们了解农业政策问题的前因后果，为农业政策的预测分析创造条件。 5.农业政策问题具有稳定性和动态性。 任何一个农业政策问题，既涉及到环境因素，又与前提条件、相关人群密切联系。在一定时间和地区范围内，农业政策问题具有相对稳定性。但随着社会经济条件的变化，旧的问题解决了，新的问题又产生了，问题的提出与解决一直处于变化之中。在问题的分析过程中，研究者既要追溯既往，又要预见未来。只有把握问题的动态情形，才能形成正确的解决方案。,三、农业政策问题的认定与论证 农业政策问题的认定是一个极为复杂的过程。在
10、这一过程中，存在着许多足以影响农业政策决定的重要问题。但要形成农业政策决定，必须首先进入政策议程，而要进入政策议程，首先必须完成政策认定，即相关主体达成一定的共识，认为某一问题已经到了非解决不可的地步。政策问题的认定过程至关重要。认定政策问题的方式以及所认定的政策问题的内涵，直接影响解决的方案。因此，如果错误地认定政策问题，就可能导致选择错误的政策方案，使原来的问题得不到解决并造成新的问题。政策问题的认定受多种因素的影响，一般认为影响政策认定的主要因素大体上集中在诸如利益集团、政党、民意机关、政治领袖、选举、抗议活动、危机或特殊事件、大众传播媒介、新旧事物的差别等方面。,在分析存在什么样的农业
11、政策问题时，从方法论的角度看，通常需要做如下判断：现实现象与人们期望的现象之间的差别属于农业经济社会哪一个领域中的矛盾？用什么样的资料以及至少用多少信息可说明这种偏差？是否构成政策问题？其重要性、程度和影响范围如何？可能产生偏差的原因及确认这些原因的依据是什么？判断这些偏差是否构成农业政策问题，可以从会多数成员的价值观与实际农村社会生活的表现之间的差距来判断。在利用统计资料进行横向和纵向比较分析的基础上，可以得出问题能否成立的结论并且确定问题的重要性、程度、影响范围。政策认定过程一般包括问题觉察、问题界定和问题陈述三个独立又联系的阶段。,在农业政策问题认定的过程中，会遇到对有关问题的争论。这种
12、争论不仅包括人们对即将采取实际的或可能的行动的不同意见，也反映了人们对农业政策问题本身性质的认识。政策问题的论证相当复杂。西方学者认为这种复杂性可以通过论证所在的组织层次具体表示出来。政府最高层所做的一级论证是明确是否做某事；政府机构所做的二级论证主要规划优先发展的项目和考虑目标群；功能论证反映在具体的规划上；小论证反映在特定的项目中。当沿着政策问题论证的等级不断向上时，政策问题越来越表示出更大的相互依赖性。尽管各层次的论证是相互依存但立论不同，政策也不同。,四、构建农业政策问题的方法 农业政策制定过程中，对不同性质和形式的农业政策问题，需要使用不同的方法和技术来对其加以认识和了解。 （一）边
13、界分析法 具体研究政策问题时，必须首先划定研究对象的界限。边界分析就是要划定研究对象的边界，找出与其它事物严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边界内组成一个统一整体。 政策分析中，经常面对的是相互交织在一起的模糊问题，很少面对单一的确定问题，这使得确定研究对象的边界变得十分复杂。比如，政府要制定扶贫政策时，必须对贫穷进行界定，并由此确定谁是扶贫对象？有多少扶贫对象？如何扶贫？定出扶贫对象，搞清为什么要对他们进行扶贫。如果边界界定不清楚，一定会造成失误。应该注意的是，边界分析的结果即使是合理的，但也不一定是完全肯定的，需要与其它确定问题的方法结合起来使用。,（二）层次分析法 层次分析是
14、认定政策问题可能产生原因的方法。目的是为精确有效地认定导致问题情景的原因而提供一套有效的思维方法。这种方法可以帮助人们分析三种原因：可能原因、合理原因和可控原因。可能原因是某种事件或行为，不论它和政策认定的关系如何，只要是可能促成政策问题情景发生的，便都是可能原因。合理的原因是在科学研究和直接经验的基础上，对问题形势的出现可能会产生重要影响的原因。可控原因是受政策制定者的控制和操纵的原因。层次分析通过可能、合理、可控三个层次的原因分析，由浅入深，由表及里，逐渐深入探寻政策问题产生的根源。层次分析依靠分析者个人的知识、经验、理论观点和价值观念来获取信息，免不了带有浓厚的个人色彩，因此不能保证一定
15、能够找到问题的正确解释。,（三）类比分析法 类比分析是在政策问题的确定过程中，通过对类似问题的确认，寻求政策问题的成因、性质及类别的方法。类比分析主要是调查问题的相似性，以便帮助政策分析人员根据类比的结果，对政策问题的内涵进行分析。类比分析以不同事物之间的比较为基础，其基本假设是，分析人员如果能够觉察问题所存在的相同或相似的关系，就能够利用已有的知识去理解未知的现象。在缺乏可靠论证思路时，类比分析法往往能够奏效。按照类比分析提供的思路，人们不仅能够识别出哪些看似新问题实为旧问题的伪装，而且还能够正确地获得解决新问题的思路。,（四）假设分析法 假设分析法就是对政策问题相互冲突的立论进行假设，然后
16、进行创造性综合的一种方法。它是所有确定政策问题的方法中最具综合性的方法之一，常常用于比较复杂的涉及不同利益矛盾冲突的政策问题分析。它可以由个别专家运用，也可以由团体运用。这种方法在确认问题上的有效标准是，有关该问题情景上的各种冲突假设是否已经提出、是否受到挑战以及是否已经达成创造性的综合结论。假设分析具有三个基本特征： 它是从问题可能的解决方案开始，而不是从问题的基本假设开始； 在整个分析过程中它始终使用相同的资料； 它系统地提出了政策分析的主要问题，以一定的程序创造性地处理各种假设与方法间的冲突。,假设分析的运用大致包括以下5个步骤： 相关人群的确定。首先要找出与政策利益有直接和间接关系的相关人群，按照关系的亲疏、影响的大小和有元进行排序。这一步的目的是确定哪些人可以参加假设分析过程，或哪些人的立场、观点必须予以优先考虑。 假设的呈现。这一阶段要找出想要认定的政策或政策问题所依据的基本假设。一般是从现有的政策出发，追溯到该政策的基本假设，进而建立这一假设的原始资料。如果假设与原始数据资料相符，就允许推论。这样，我们不仅可以找到政策问题的基本依据，而且可以
