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1、孙小兰 中央党校经济学部教授,政府职能,公共管理理论研究第二讲,1、如何科学的认识政府？,政治学辞典注释为：“政府通常指中央和地方各级国家权力机关的执行机关或国家行政机关。”也就是说政府是国家机构的重要组成部分。但这只是定义，而不是政府的本质。,“政府”（Government）这个词的英语词根来自希腊文，意思是“操舵” 。,政府的本质,政府本质上是一种处理全局性利益矛盾,维护和促成社会共同体全局性利益的工具性存在物,社会 共同利益 特殊机关（政府的雏形） 国家,“政府既有其独特的力量,也有其独特的弱点.” 其独特的力量来自其独特的垄断地位,它有征税、执法的权力和对全民的号召力,这些权力为创造良
2、性的社会、经济环境提供可靠保证。 其独特的弱点也同样来自其独特的垄断地位:首先,对政府行为进行全面监督是相当困难的,如很难确保政府官员对其行为真正负起责任;其次,独特的垄断地位形成的特殊利益集团,总是试图将政府的决策引导到对自己有利的方面,从而失去公正与公平;另外,也很难避免在政府机构内部存在某些任意性空间,从而随意干预和腐败行为成了一大公害。,政府职能的含义： 政府职能即公共行政职能，是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。 政府职能源于社会的需求 西方国家对政府职能不同历史时期的界定 政府职能不是一成不变的 1、自由资本主义时期 2、18世纪中期 3、资产阶级自由主义时期,政
3、府职能的特点,普遍性 政府无处不在，谁也离不开政府 强制性 政府掌握和行使行政权力，并由国家赋予一定的强制的权力 系统性 政府是一个管理系统，也是一个职能目标系统。具有层次性、结构性和相关性 不可替代性 任何其他组织不能替代 服务性 政府为公众提供高质量的服务，为公众提供高质量的公共产品,自律性 即政府权力、职能、规模和行为都受到法律限制，并有公开接受社会监督的自我约束机制。 法国著名思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止1” 1 法孟德斯鸠：论法的精神（上），商务印书馆1998年版，第154页。,政府职能的类
4、型,政府职能包括政府基本职能与政府运行职能 政府基本职能是指政府管理的范围，即政府介入和干预社会的程度，它决定了政府应该管什么，包括政治职能、经济职能、文化职能与社会职能。 政府的运行职能是指政府管理社会公共事务的程序 、方式和方法，即管理过程当中所起的作用。 前者界定了管理的对象，后者指怎么管理这些对象。政府基本职能决定了政府的性质，也决定了政府效率。,政府的政治职能,政府的政治统治职能 是政府最基本的职能 政府把加强其统治的合法性作为首要目标。 保卫国家主权的职能 一手加强国防建设，一手积极开展外交活动。 民主职能 要保证公民有参政议政的权利 必须建立稳定的民主政治秩序 要建立公民的参与制
5、度和监督制度,政府的经济职能,1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能 2、对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能 3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能 4、管理国有资产的职能,政府的文化职能,1、意识形态职能 2、发展科学技术和教育职能 3、发展文学艺术和体育卫生职能 4、加强社会主义道德建设职能 5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能,政府的社会职能,政府的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。 1、维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能 2、确保社会公平分配的职能 3、环境保护的职能 4、社会保障职能,4、政府职能不是一成
6、不变的,因为政府职能作为上层建筑的重要方面,必须与其赖以生存的经济基础相适应，而经济基础是不断变化的。,美国纽约大学管理系专家E.S.隆瓦斯教授有一句名言：“政府的职责是掌舵而不是划桨”。 奥尔森说：“一个能够促进社会经济繁荣的政府，其职责只是界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受到侵犯，除此之外，政府能够做的事情不多。”,关于政府职能的理论演变。 自从市场经济作为一种经济体制，随着资本主义制度建立以来，政府与市场的关系问题始终是市场经济国家的政府在管理和发展经济以及政府自身的定位作为重大问题，特别是随着经济全球化日益发展，如何调整政府与市场的关系更是成为各国政府转变职能的一个重中之重
7、。,市场失灵,市场失灵是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配制的低效率或无效率，或不能解决外部性问题以及社会公平问题。 1、外部性问题。 2、市场垄断与专制价格。 3、公共物品的提供。 4、不平等问题。“贫富差距”,政府失灵和政府干预 纯粹的市场经济或完全竞争的市场是不存在的， “不是纯粹在市场与政府间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择1”。 在市场经济发展的任何阶段，政府都必须发挥其作用，履行其社会经济职能，只不过在不同的国家，在市场经济发展的不同阶段，政府干预的范围、内容、方式及力度有所不同而已。 1 詹姆斯布坎南：自由、市场和国家，北京经济学
8、院出版社1988年版，第13页。,市场失灵或者说市场经济的缺陷是政府干预的基本理由。政府会采取立法、行政管理、以及经济政策等多种手段，但由于政府机制自身的原因，这些手段在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题，并最终导致政府干预经济的效率的低下和社会福利损失。这种由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现，被称为“政府失灵”,政府失灵导致： 1、政府成本过高 2、政府的低效率 3、资源配置的低效率 4、寻租和腐败 5、造成另一种不公平,政府失灵的治理 1、引入市场竞争机制。市场竞争和交换制度、不完全依赖政府权威制度 公共产品和服务市场化 政府人员雇员化 2、分权改革 3、厉行
9、法治 4、促进公民的参与和监督,政府干预,市场一旦失效，市场本身无法解决，政府必须进行干预。 政府干预要遵循以下原则： 1、政府与市场不能互相替代。 2、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。 3、政府干预也必须讲究成本效益。 4、发展中国家政府一般比市场干预广泛。,三种理论,（1）古典英国的代表理论。,（2）干预理论。,（3）有效型政府理论。,1.守夜型政府小政府职能模式 这种理论以个人自由至上和市场自由至上的信仰为基础，认为最好的政府就是最小的政府，主张尽量避免政府对经济和社会的干预，应当严格限制政府的活动范围。 在自由竞争的资本主义早期，古典自由主义经济理论代表人物认为亚当斯密认
10、为，市场这只“看不见的手”能够自动调节经济运行，可以把个人利己的行为引向增加国民财富和社会福利的行为。因此，由市场调节的经济就是一种正常的自然秩序。这一理论反映到政府职能定位上就是“守夜型”政府，即政府不要干预经济，只充当社会生活的“守夜人”就行了。,在20世纪30年代以前，西方各主要市场经济国家基本上采用“守夜型”政府职能模式，对经济生活的管理作用极小。即使当政府试图促进经济发展时也一般采用政治手段为经济发展开辟道路，如对外维护领土完整，尽可能用军事力量开拓海外市场；对内维护私有财产不受侵犯，保护市场机制免受破坏，尽可能在整体上满足经济生产的前提条件。,2.干预型政府大政府职能模式 干预型政
11、府理论认为，政府是一种社会发展的积极因素，应当充分发挥其对经济和社会发展的干预作用，以改善和不断增进社会公共福利。近代西方国家积极政府的实践，始于资本原始积累时期的重商学派的原始国家干预主义，其目的是利用国家和政府的力量为资本主义市场经济的自由发展扫清各种障碍。,促使守夜型政府向干预型政府转变的真正原因，在于经过亚当斯密的自由放任的100多年的发展，到19世纪晚期，资本主义社会的各种矛盾日趋加重，经济危机越来越频繁，贫富差距越来越大 。 守夜型政府职能模式的终结于19291933的世界性经济大萧条 。,3.有效型政府政府与市场关系的重新定位 20世纪70年代后期，凯恩斯主义在西方社会陷入滞胀的
12、危机，计划经济体制在社会主义国家面临着越来越多的挑战，政府全面垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到人们的质疑和批评。在此情况下，西方国家的新自由主义思想又重新抬头，但新一轮的市场化也并非灵丹妙药，削减社会福利遇到了巨大的阻力。此时的自由主义也做了理论上的修正，他们强调的既是一种“回缩”意义上的“小政府”，又是一种在提供法律和秩序意义上的“强政府”。,共识政府与市场相结合 世界银行在1997年的发展报告中指出：“以政府为主的发展必然失败了，但缺少政府的发展也必然如此像索马里和利比亚这样政府崩溃的国家人民遭受的痛苦十分清楚地表明了这样一个信息。历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必
13、需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的”。 当代社会和经济可持续发展所需要的，既不是“守夜的小政府”，也不是“干预的全能政府”，而是根据各国实际情况的“有效政府”。,有效型政府的四个特点 （1）有限政府。即政府的权力和职能是有限的经济自由是市场经济的灵魂，市场主要由市场这只“无形的手”调节,政府仅仅是市场规则的制定者和市场秩序的维护者。企业和个人企业自主经营，自负盈亏；个人自主决策,参与竞争；市场配置资源,优胜劣汰。政府更多地担当为它们提供合适环境和优良服务的角色。,政府职能有限。这种有限性主要体现在，进行宏观调控，弥补市场缺陷，纠正市场失灵,提供市场服务。 市场经济体制
14、下，政府远离直接配置资源，远离企业的微观经营，远离市场的自我运行。 （2）责任政府。责任和权力历来是一致的。履权必负责,滥权必问责，有多大的权力负多大的责任，这是市场经济对政府权力的要求。,第一，政府严格履职，尽职尽责，勤政廉政，切实负责为国家负责，为社会负责，为公民负责，为市场负责，做负责任的政府。第二，权力与责任挂钩，有多大权力负多大责任，并对权力的行使实行“问责制”。第三,履职过程接受监督，包括自觉接受人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、公众监督以及政府系统内部的监督。,（3）法治政府。法治政府包含两层意思，一是政府职权法定，依法行政，按法履职，公正执法；二是政府受法约束
15、（4）效能政府。市场经济要求政府高效能、高效率，为社会提供低成本、快节奏的服务。政府效能体现在两个方面：一是卓有成效的效率，二是越来越低的成本。,几种著名的模式： 1、美国式自由市场经济模式下的政府职能 2、德国式社会市场经济模式下的政府职能 3、日本式政府主导型市场经济模式下的政府职能 4、法国式计划市场经济模式下的政府职能,启示： 1、政府职能的发挥是由各国的经济发展水平所决定的。一般而言,在工业化初期,或者说资本力量还比较薄弱的时候,政府则主要发挥“拐杖”的作用;而在工业化取得一定成就,或者说市民社会强大的时候,政府则主要发挥“守夜人”的作用,政府职能的主要作用侧重于为市场机制发挥作用创
16、造外部环境和条件。正是这样,主张政府只管“法律”和“秩序”的洛克,深信“看不见的手”的神奇作用的亚当斯密都是英国的。而法国则不得不依靠政府这根“拐杖”了,后起的德国、日本对政府的依赖就更大了。今天,已经有越来越多的学者们承认政府与市场的作用是同等重要的,要选择处理好政府与市场两者的关系。,2、从某种意义上而言,我们政府在转型期的作用不能只是消极放权。中国政府职能范围和程度的界定,必须立足于国情,综合权衡国内的经济基础状况、社会文化传统、伦理道德规范、法制完备程度等因素。转轨时期,不是采取放任主义, 市场经济就会成功;更不能照般别国的模式, 政府首先要管好法律和秩序。 中国政府面临的课题是双重的,一方面要限制,减少乃至取消某些权力如审批;另一方面要强化某些权力。,3、综观当代国外市场经济和政府职能模式,可以说色彩纷呈,形态各异。有美国的自由市场经济模式、法国计划市场模式、德国社会市场模式、东亚政府主导型等等。面对这众多的模式,是全部“拿来”还是有所选择?我们不能像逛超级市场
