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1、美国联邦政府债务概览一、概述贯穿几乎整个美国历史，联邦政府都有负债。作为宪法通过后增强国家金融信用的亚历山大汉密尔顿计划的一部分，联邦政府承担了独立战争期间（1775-1783 年）和联邦条例期间（1783-1787 年）所发生的债务 11。从那时起，联邦债务占国家收入的比重不断变化。从整个历史趋势来看，战争和衰退期间，政府赤字都会增加，但随后，债务即随之下降。例如，二战刚刚结束后，债务在经济中的比重达到峰值，但随后下降。但是，近年来，赤字的急剧增长以及债务的相应增加，已引起人们对联邦政府财政政策长期可持续性的高度关注。11亚历山大汉米尔顿，美国首任财政部长。美国 1776 年正式独立，于 1
2、783 年在费城通过了第一部宪法联邦条例(Articles of Confederation)。1787 年 9 月 17 日联邦宪法获得通过，1789 年 3 月 4 日该宪法正式生效，取代了联邦条例。 资料来源：美国国会预算办公室注：1797-1969 年数据来源于国会预算办公室长期预算展望（2009 年6 月）；1970-2009 年数据来源于国会预算办公室长期预算展望（2010 年 6 月）；2010 年数据来源于国会预算办公室预算和经济展望：2011-2021 财年。1929 年数据为联邦债务 占国民生产总值（GNP）的比重；1930 年至今数据为占国内生产总值(GDP)的比重。17
3、97-1969年间，“年” 是指日历年度；1970-2010 年间，“ 年”是指会计年度。 图一：公众持有的联邦债务占国内生产总值（GDP ）比重（1797-2010）对基础术语和概念的一致认识将有助于对财政（支出和税收）政策和债务的探讨和争论。本文提供了关于联邦债务的广泛信息，包括其与预算的关系、债务所有权、债务管理以及关键政策因素等。在某些情况下，由于报告方法的差异，文中信息可能与美国政府合并财务报表存在差异。政府合并财务报表和指南可以从如下网址获得：http:/www.gao.gov/financial/fy2010financialreport.html此外，为便于参考，我们将会对相关
4、关键词进行释义。 二、联邦债务基本概念 （一）联邦债务规模有多大。联邦债务总额，也称为总债务，它是财政部及其他联邦机构发行的联邦政府未偿付债务总额。总债务由两部分构成：一是公众持有的债务。即由联邦政府以外的所有投资者，包括个人、企业、州和地方政府、美联储和外国政府持有的联邦债务。二是政府账户，如社保和医疗信托基金持有的债务。联邦政府欠政府账户的债务，主要是欠社会保障和医疗保险等联邦信托基金的债务。这些信托基金以及其他一些政府账户的累计盈余，包括利息收入，都被投资于国债，并且几乎都是不可流通国债。任何时候，只要这类政府账户所需支出超出其从公众获取的收入，财政部就必须用现金赎回政府账户持有的联邦债
5、务。因此，它反映了未来经济的负担。政府账户持有的联邦债务也被称作政府内部债务。2010 财年 22末，联邦债务总额达 13.6 万亿美元。其中，由公众持有的联邦债务额 9 万亿美元，政府账户持有的联邦债务额 4.6 万亿美元。资料来源：美国财政部注：以上数字来源于美国政府财务报告。可从美国审计署网站获取http:/www.gao.gov/financial/fy2010financialreport.html。美国审计署22 会计期间年度与日历年度相关，联邦政府财政年度从每年 10 月 1 日始，至次年 9 月30 日止，并用结束日所在的日历年度命名。1977 财年之前，联邦政府财年始于 7
6、月 1 日，止于 6 月 30 日。（GAO）33被要求对这些报表进行审计。未偿付联邦债务额每日更新。图二：2010 财年末联邦债务总额及其构成（二）什么是由公众持有的债务。由公众持有的债务是向公众，也就是联邦政府以外的投资者，售出的所有联邦债券的价值。当政府的支出超过收入，就必须借钱为这一差额筹集资金。因此，由公众持有的债务在本质上是联邦政府为累计的现金赤字进行融资的借款额。它是欠各种各样的投资者，包括国际投资者、国内私人投资者，以及州和地方政府的债务。2010 财年末，估算的公众持有联邦债务所有权构成中，美联储占比为 9%，州和地方政府占比为 8%，国内私人投资者占比为 36%，国际投资者
7、占比为 47%。资料来源：美联储，美国基金账户流动性，2010 年第三季33自 2004 年 7 月 7 日，美国审计署正式更名，更名后的美国审计署名称缩写仍为 GAO，但由原来的 GENERAL ACCONTING OFFICE 变更为 GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE，又称政府问责署。图三：2010 财年末估算的公众持有联邦债务所有权构成（三）什么是由政府账户持有的债务。政府账户持有的债务，是联邦政府账户，主要是累计盈余的信托基金账户的余额。信托基金账户是由法律指定的联邦预算账户，通常有指定的或“专用的 ”收入来源， 这些收入被授权用于信托基金支持的计划和活
8、动的开支，如社保和医疗信托基金。信托基金是将专用收入和这些收入的支出情况联系起来的一种核算机制。社会保障、医疗保险、退伍军人、医疗保健、公务员退休和残疾信托基金几乎构成政府账户持有总债务的全部。 2010 财年末，社会保障信托基金（Social Security Trust ）占政府账户持有债务总额之比为 57%，公务员退休和残疾信托基金（Civil Service Retirement and Disability Trust Fund）占比为 17%，医疗统筹信托基金（Medicare Trust Funds）占比为8%，军人退伍和医疗保健基金（Military Retirement an
9、d Health Care Funds）占比为 9%，其他计 划和信托基金（orther programs and trust funds）占比为 9%。资料来源：美国审计署，金融审计：公共债务局 2009-2010 财年 联邦债务一览表图四：2010 财年末政府账户持有的联邦债务构成分布 （四）两类联邦债务的区别。由公众持有的债务本质上是联邦政府为累计的现金赤字融资的借款额。由于向公众借款会吸收可用于私人投资的资源，并可能增加利率 44上行的压力，因此公众持有的债务代表当前经济的负担。并且，由于不像大部分预算那样直接可控，债务利息的支付可能会减少预算的灵活性。 政府账户持有的债务，是这些账户
10、投资于国债的包括利息收入在内的累计盈余。这些政府账户持有的特别国债，代表了财政部的法定债务，由美国政府以政府的完全信用和保证承诺还本付息。这一债务反映了未来纳税人和经济的负担。只要政府账户所需支出大于收入，财政部就必须用现金赎回政府账户持有的债务。政府必须通过增加税收、削减支出、向公众借更多的债、减少赎回其他债务（如果预算盈余），或运用这些组合，来获得这笔现金。信托基金如社会保障信托基金持有的债务，并不等于目前的设计方案所隐含的未来的福利成本。因此，信托基金持有的债务并没有充分反映政府对这些计划未来的全部承诺。44借款成本或为租赁资金所支付的价格，通常用百分比表示。有关信托基金的更多信息，参见
11、美国审计署联邦信托基金和其他专项资金：常见问题解答。只有公众持有的债务在美国政府合并财务报表（The consolidated financial statements）55中被作为负债 66反映。政府账户持有的债务对这些账户是资产，但对财政部是负债；它们在合并财务报表中互相抵消。 （五）什么是债务限额。债务限额是联邦总债务（不包括一些小的调整）的法定金额上限。这一限额必须定期提出，以满足增加的联邦借款需求。通常，国会和总统通过立法，为某一时间待偿付的联邦债务（联邦债务余额）设立限额。总债务，即财政部或其他政府机构发行的、由公众或政府账户持有的待偿付联邦债务总额（不包括一些小的调整），受联邦债
12、务限额控制。联邦债务限额并没有限制国会制定影响债务水平或在某方面对财政政策进行制约的支出和税收相关法令的能力；恰恰相反，联邦债务限额限制了财政部为国会和总统制定的决策筹资/借钱的权利。因此，当政府接近债务限额时，财政部通常会55合并财务报表是联邦政府各机构和部门财务信息的合并和汇总，它是被称为综合财务报告（the Consolidated Financial Report ,CFR）的美国政府财务报告的组成部分。政府综合财务报告的目标是使每个美国人可以获取全面的联邦政府财务概况。66负债由过去的交易和事项形成，在未来可能造成资源流出或减少。通常指项目欠款或接受服务、获得资产、完成建设（不论是否
13、收到发票）欠付的款额和收到但未赚取的款额（预收款）。调整其正常的现金和债务管理操作。过去，在债务限额提高之前，财政部通常会采取很多特别行动，如暂时缩减投资于联邦雇员退休计划的证券投资，以满足政府债务的到期偿付，而不超过债务限额。 三、预算与联邦债务 （一）预算赤字或盈余与联邦债务的关联。国会决定预算时，也间接决定了公众持有的债务水平。公众持有债务的年度变化与预算盈余（某一时期政府收入超过支出的数额）和赤字（某一时期，通常为一财年，政府支出超过收入的数额）大体相等。预算盈余或赤字是年度联邦总收入与总支出之间的差额。当预算赤字时，政府向公众借贷。相反，预算盈余时，政府可以减少公众持有的债务。因此，
14、公众持有债务通常是指现金赤字总额减去长期累计现金盈余总额后的总数。（二）信托基金盈余或赤字对联邦债务的影响。信托基金盈余会增加政府账户持有的债务额，不过，该基金的现金盈余会减少联邦政府向公众借款的需求。社会保障信托基金在历史上曾有大量现金盈余，它帮助减少了政府向公众借钱为其他联邦政府活动融资的需求。但在 2010 财年，该基金的福利支出超出税收收入，从而导致政府借款需求增加。该基金在 2010 财年的现金赤字主要归因于经济增长放缓。社会保障基金受托管人预测，从 2015 年开始，该基金将出现持续的现金赤字。（三）赤字和公众持有债务的趋势。贯穿几乎整个美国历史，联邦政府都有负债。公众持有债务与国
15、内生产总值（GDP）之比是当前经济的债务负担指标。在年度赤字水平下降后，短期赤字导致的债务增长通常仍会持续一段时间。例如，1941 到 1943 年，联邦预算赤字大幅增长，从 4%上升到 30%。相应地，公众持有的联邦债务也大幅增长，但公众持有债务占国内生产总值的之比在 1945年（日历年度）才达到峰值。然后，直到 1962 年，用了 17 年的时间，债务占国内生产总值的比重才回到 1941 年的水平。各种历史事件也影响赤字和债务的趋势。例如，公众持有债务，在独立战争、第一次世界大战、大萧条、第二次世界大战以及最近的金融危机和经济衰退期间，明显上升。美国的公众债务最远可以追溯到 18 世纪中后
16、期的美国革命时期。在 19 世纪之初，为支付战争、小规模冲突以及购买路易斯安那州 77的费用，政府债务持续积累。作为独立战争的结果，第一次债务水平的快速增长出现在 19 世纪 60年代早期。国会研究服务中心指出，独立战争标志着政府借款进入了一个新的时期，债务从 1861 年的 9060 万美元达到771803 年美国从法国手中以 1500 万美元购买路易斯安那。1865 年的 27 亿美元。战后的数十年，债务占国民生产总值（GNP）的比重逐 渐减少。第二次世界大战期间，债务水平又空前增长。为避免大幅提高税收和经济扭曲，联邦政府用巨额赤字为二战融资。之后，用了近十年的时间，债务占国内生产总值的比重才回到 1941 年的水平。从二十世纪 70 年代以来，不断增长的联邦预算赤字刺激着公众持有债务的相应增长,期间，只有 1998 年到 2001 年期间的预算盈余使公众持有债务下降，曾使这一趋
