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1、中国高速铁路建设和运营的喜与忧 2008年8月1日中国第一条高速铁路客运专线京津城际铁路开通运营。近两年来，石太、合武、武广、郑西、沪宁等时速200-350公里的铁路线路相继投入运营，截止2010年7月，投入运营的高铁线路达到11条。 煤、电、油、运的紧张状况，是近几年老百姓都耳熟能详的事实。铁路运输在我国国民经济中扮演着独特的角色，不但事关国民经济发展大局，而且与大多数普通老百姓的生活息息相关。2004年1月，国家批准了中长期铁路网规划，规模空前的铁路建设全面展开。根据国务院批准的综合交通网中长期发展规划规定，到2020年全国铁路营业里程要达到12万公里以上，复线率和电化率分别达到50%和6
2、0%以上。为此，2008年11月，铁道部宣布对中长期铁路网规划进行调整，新调整的方案，将2020年全国铁路营业里程规划目标由10万公里调整为12万公里以上。将规划建设新线由1.6万公里调整为4.1万公里；将增建二线建设规模由1.3万公里调整到1.9万公里；既有线电气化建设规模由1.6万公里调整为2.5万公里；客运专线由1.2万公里调整为16万公里。截止2009 年底，我国在建铁路的规模累计里程数是30000公里，投资20000亿。2010年截止到9月11日，当年开工建设的铁路基本建设投资规模达7258.98亿。 作为铁路施工企业的一员，有幸自2005年京津城际铁路建设开始，参与和目睹了我国高速
3、铁路从无到有的发展历程。期间除了学习、掌握高速铁路建设技术和管理知识外，更多的是作为铁路建设人的自豪感和关荣感，同时，也有对我国高速铁路建设风险的认识和担忧。作为施工企业的一员，看问题的角度不免狭窄和偏颇，一家之言，但求直言求教。 一、铁路建设的管理体制风险 我国铁路建设是以铁道部为主体的政企合一的管理体制。自1978年以来，伴随着我国建设工程领域的改革，铁路建设行业基本形成了以建设项目法人制、合同管理制、监理制、招投标制为核心的管理格局。但由于铁路行业的特殊性和政府管理体制改革（铁道部是目前最大的单一行业政府行政主管部门）推进状况，决定了铁路建设行业在具体的项目建设管理和运营方面呈现出独特的
4、特点。 1、高度政企合一的管理体制，有利于发挥集中力量办大事的优势，但是其中也隐含着“集中力量办错事”的风险。 在铁道部的牵头组织下，我国走了一条高速铁路技术引进、消化、吸收、再创新的成功之路。2008年8月，铁道部副总工程师张曙光教授介绍中国高铁技术时表示：“中国用6年左右的时间跨越了世界铁路发达国家一般用30年的历程，形成了具有完整自主知识产权的高速铁路技术体系”。铁道部卢春房副部长在今年上半年的一次会议中指出：我国高速铁路在建设和运行方面目前已经没有技术障碍。随着京津城际高铁、武广高铁、郑西高铁的开通运营，在国际上引起强烈反响，许多外国政要、铁路同行和普通民众到中国高铁参观，给予了很高的
5、评价。这必将促进我国铁路对外合作的发展，对世界高铁发展产生重要影响。目前，美国、俄罗斯、巴西、沙特、土耳其、波兰、委内瑞拉、印度、缅甸、柬埔寨、老挝、泰国等几十个国家都希望我国参与他们国家铁路项目的合作，有些合作项目已经开始实施。例如，在高铁建设合作方面，在铁道部的协调指导下，由中国铁路工程总公司承揽的委内瑞拉迪纳科阿纳科高铁项目正在按计划实施，由中国铁路建设总公司承揽的土耳其安卡拉伊斯坦布尔高铁项目也已进入实施阶段。 由于我国培育工程总承包企业的改革发展还处于起步阶段，建设领域基本还没有具有国际水准的工程总承包企业。可以说，没有以铁道部为龙头政企合一的铁路管理体制，中国的高速铁路建设就不会取
6、得如此低成本、高标准、跨越式发展的成就。这种成就的取得，不但体现在高速铁路的跨越式发展，体现在国家应对金融危机，“调结构、促发展”过程中为基础设施的建设提供了新的投资领域和发展机会；而且，也通过高铁技术和建设能力的引领，极大的促进了建设行业“走出去”战略的实施。 但是我们也要看到，在这种体制下，也同样存在政府决策代替市场决策的风险，造成高铁建设项目不可避免的隐藏着巨大的经济风险。京津高铁2008年8月1日至2009年9月底共运送旅客1870万人，营业额为11亿元出头，而成本支出超过18亿元。按京津高铁四方股东的最初设想，该铁路运行第一年最差的状态是持平，甚至可能盈利。但实际运作中，京津高铁建设
7、成本超支而收入低于预期，难以避免地陷入亏损。铁道部根据今年上半年该线客运情况测算京津高铁今年能够实现盈亏持平，但这种盈亏平衡仅局限于当年的票款收入与当年发生的维修费用、人工成本、折旧率等营运费用对等，而并不包含建设成本在内。“这是财务上所谓的算小帐”，铁道部运输局副局长苏顺虎告诉每日经济新闻记者，如果包括拆迁费用、建设费用、支付银行贷款利息费用，要在京津城际“算大帐”上实现的盈亏平衡则至少需要20年左右，实现盈利则更需要时日。 处于我国经济发展领头羊的京津地区的高铁运营状况尚且如此，目前已经在建的中部、西部高铁，其运营经济状况不能不让人感到担忧！ 2、高铁投资主体单一，行业资金筹集保障能力为高
8、铁建设和运营形成了强有力的支撑，但行业负债风险不断累积。大规模、高标准铁路建设，需要巨额资金作为保障。我国应对金融危机、拉动内需的4万亿投资，温家宝总理在2009年3月指出：“我们新增的两年4万亿投资，有些项目确实是原来“十一五”规划当中的项目，比如公路和铁路等基础设施建设。这些项目是经过充分论证的，是有准备的，我们要加快速度推进。”就铁路行业而言，国家4万亿投资用于基础设施建设的比例约为40%，而铁路建设目前的在建项目投资额已经达到了3万亿的规模。这其中差额的补充来源按照铁道部的说法，一是通过铁路运输企业挖潜提效，增收节支，加强管理，不断创造良好的经济效益，增加企业内部资金积累。二是地方政府
9、通过路地铁路建设协议，以土地补偿金的形式出资铁路建设，三是通过发行铁路建设债券、中期票据，各种债权专项融资计划等多种方式筹集资金。而其余的资金主要通过银行贷款筹措。近今年来，铁道部积极推进铁路投融资体制改革，全面推进合资建路，推进既有铁路股份制改革，但由于进展缓慢，铁路建设吸引社会资金投资铁路建设的力度并不大。社会普遍对铁路行业负债情况表示出担忧！国内金融机构大都不看好铁路行业长期负债风险承受能力，担忧铁路建设资金链存在断裂的风险。 从另一方面来看，由于铁路建设融资的政府担保背景，一方面铁路建设资金的筹措可以得到保证，但是另一方面，投资风险和铁路建设投资的持续保证能力不断遭到质疑。 3、铁道部
10、高度集中的建设组织能力保证了铁路建设的快速推进，但单一行业所产生的对建筑市场改革发展的引领作用，凸显出与建筑领域改革发展方向之间的矛盾。我国当前建筑市场的改革方向，一是要培育具有工程总承包资格的、具有国际竞争力的骨干企业，二是形成阶梯分明的专业承包和劳务承包企业阶层。通过充分的市场竞争，发挥建筑行业企业市场主体地位作用。 今年以来，铁路建设行业在建项目规模达到了历史的新高，每天完成的基本建设投资要达到30亿元左右。铁道部围绕建设项目的实施，以推进标准化管理为手段，旨在构建“铁道部指导、建设单位为龙 头、参建各方各负其责、协同推进，体现先 进性、系统性、统一性、文化性的铁路建设 标准化管理体系。
11、”在招投标方面，采用“大标段”模式，只允许集团公司（局）一级为主体参与高速铁路的招投标；在物资设备采购方面，实行了以铁道部为主体的市场供应商评价和准入制度；在建设项目组织管理模式上，实行了“小业主、大咨询”的组织思路；在施工单位项目组织模式上，通过招投标推行了标准化的“四部一室”组织架构；在施工企业作业层队伍组织上，强力推行“架子队”模式，旨在消除“包工头”的影响；并推行了招标文件、工程承发包合同示范文本，统一了全行业的建设项目招标条件和合同模式。上述措施，大幅度的提高了铁路建设项目全流程的组织管理要求的标准化、同质化水平，提高了项目组织工作效率和工作质量。但是，也相应的造成了以下方面的影响：
12、 （1）、建设项目法人制没有得到彻底的落实。不论是铁路局、还是客专公司，由于其机构负责人的选拔、任命权限高度集中在铁道部，造成建设单位（项目法人）更多的把执行和贯彻上级（铁道部）的工作要求和建设任务指标作为工作的出发点，忽视了建设项目法人关于建设项目投融资、建设项目经济指标、建设项目工程安全和质量终端责任的关注程度。铁路建设单位，更像铁道部的下属单位，而非承担建设项目经济和运营风险的市场责任主体，这是有悖于建设项目法人制原则的倾向。不利于建设项目的风险控制和建设管理责任的全面落实。 （2）、“小业主、大咨询”组织模式下，铁路建设项目监理单位应该处于重要的影响地位。但在建设项目实际运行过程中，由
13、于铁道部“信用评价”等措施的影响，监理单位实际更像是铁道部的下属单位，难以起到“公正、公开、公平”的协调建设、设计、施工单位关系的作用。监理单位在项目的建设过程中，更多的是服务于建设单位，而关于设计文件提供、征地拆迁、物资设备供应等建设单位职责履行的监督和协调上，基本起不到第三方应有的监督协调作用。在铁路建设项目中的建设、设计、监理、施工单位，虽然通过合同关系组织到建设项目的管理体系中，但实际运行过程，全部按照铁道部的要求执行，更像铁道部的下属单位。市场机制和作用很大程度上被铁道部行政管理作用替代。客观上削弱了这些单位作为市场主体应有的角色定位和责任角色。其优劣、好坏基本圈定在铁路行业相对封闭
14、的评价体系之中。不利于调动和发挥不同参与主体的作用。 （3）铁路建设施工企业，在高速铁路专用施工设备配备，市场劳动力组织方式方面，一旦进入铁路建设市场，必须按照铁道部的要求，进行招标采购或者实行架子队组织模式。在项目的组织管理上，基本要贯彻铁道部的一系列建设管理要求。这种同质化的管理环境，削弱了施工企业科技创新的空间和主动性；促使施工企业打乱多年来形成的市场化手段（专业分包或者劳务分包）组织施工资源的秩序，转而加快了培育施工作业管理层的步伐。这种情况下，一旦铁路建设规模收缩，这些企业将面临设备和人员成本风险凸显的矛盾。更重要的是，由于铁路市场规模的引领作用和铁路建设管理体制的限制，培育工程总承
15、包企业的需求基本被铁道部的行政管理作用取代，从一定程度上延缓了工程总承包企业的培育和发展。今年上半年，中国铁道建筑总公司在沙特轻轨项目出现的较为严重的履约风险，从一定程度上反映了铁路行业现有管理体制对施工企业总承包能力培育的影响。比如在高速铁路建设技术方面，其引进、吸收、消化、再创新工作基本由铁道部组织实施，高速铁路的技术标准基本都在铁道部组织并指定的企业集团中落地国内，很难有某个铁路参建企业能够系统的掌握铁路建造技术和管理经验，这种政府包办的体制，客观上制约了企业作为市场主体的发展和成长。 我们认为，上述表现都是与我国建筑市场培育工程总承包企业市场主体的总体方向相冲突的。 二、建设项目工程质
16、量风险 “百年大计、质量为本”，高速铁路的建设充分吸取了国际、国内在建设工程耐久性方面的经验教训。主体工程的设计寿命被定为100年。面临大规模高速铁路的建设，铁道部党组向全路提出了“高标准、讲科学、不懈怠”的新要求，要求参建各方居安思危，要始终保持一种“如临深渊、如履薄冰、如坐针毡”的警觉。提出了“不留遗憾、不当罪人、建不朽工程”的质量理念。参与铁路建设的企业都知道“白加黑（白天黑夜连轴转）、五加二（每周五天加周末加班）”成为了铁道部、建设单位的工作常态。但在当前铁路建设体制的框架内，铁道部就像古代的皇帝，集建设项目的全部权利和责任为一身，而作为建设市场主体的建设、设计、监理、施工、设备物资供方等参与主体，更多的不是直接面对建筑市场法律法规，而是面对铁道部。这就好比我国封建社会高度集权的体制，皇帝再英明、再勤勉，没有体制保证充分调动臣子（参建各方）的责任意识、主体意识，也难免形成管理的误区和弱点。加上铁路大规模建设形势的影响，铁路建设工程质量方面也存在一些令人关注的隐忧： 1、关于工程耐久性方面的风险。高速铁路主体工程设计寿命为100年。传统的混凝土结构使用寿命一般
