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1、小城镇建设在中国城市化进程中的地位和作用论文作者 孙福秦摘 要：城市化是经济发展的必然结果，发展小城镇是中国城市化道路的战略选择，是解决中国农村剩余劳动力转移，实现农村现代化的必由之路，在小城镇的建设和发展中，必然会出现各种问题，这可以通过深化改革，制定和实施科学的总体规划，加强管理和改善软硬环境来解决。关键词 :小城镇;城市化;改革;发展Abstract: the city is the inevitable result of economic development, the development of small towns is the strategic choice of Ch
2、ina City Road, is to solve the transfer of rural surplus labor force in China, the route one must take to realize rural modernization, in the construction and development of small towns, will appear a variety of problems, this can be through the deepening of reform, the formulation and implementatio
3、n of the overall planning of science, to strengthen management and improve the environment to solve.Keywords: small towns; city; reform; development一、小城镇研究的回顾小城镇指的是依法设立的建制镇、（注：根据1984年10月国务院批准的关于调整镇的设置标准的报告。镇是指县级地方政府机关所在地；乡的总人口在2万人以上，非农业人口占总人口的10 以上的乡政府所在地；乡的总人口在2万人以下，非农业人口在2000 人以上的乡政府所在地；少数民族地区、人口稀
4、少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，如确有必要，也可以设置镇的建制。）农村集镇（通常为乡人民政府所在地），也泛指20万人口以下的小城市。据国家统计局的统计，1994年，中国的建制镇有1.6万个，拥有人口1.9亿人（非农业人口占1亿人）， 其中县城关镇2200个，人口9000多万人（非农人口占60以上），农村集镇3 万多个，人口5000多万人（非农人口占23）。小城镇数量如此之多、人口如此之众，为世界各国仅见。在我国，进行小城镇建设不仅是一个实践问题，更重要的是一个理论问题。费孝通教授用“小城镇，大问题”来概括小城镇建设的重要性是很精辟的。
5、80年代中期以来，中国学术界在对小城镇的地位和作用的讨论中，有肯定、否定两种截然相反的意见。肯定的意见认为：第一，从整个国家经济、社会发展的角度来看，小城镇的发展是建设具有中国特色的社会主义农村的重要组成部分，是建立合理的城乡人口结构的重要途径，对建立新型城乡关系、逐步缩小以至消灭三大差别都具有重要的意义；第二，从城市化角度看，小城镇可以作为人口的“蓄水池”、“节流闸”，可以防止农村人口大量涌入城市，以便更好地发挥大中城市的作用；第三，从农村现代化的角度来看，小城镇的发展必然会将现代化的城市文明向农村扩散，使农村居民的生活逐步现代化，同时，它也会将先进的科学技术传播到农村并促进农村文化教育卫生
6、事业的发展。此外，小城镇还可安排农村剩余劳动力，促进农村商品经济的发展和农村产业结构的合理化；第四，从市场经济的角度看，小城镇是城乡、工农之间商品交换和流通的中间环节，也是农村社区内部商品交换的重要场所。对商品生产和流通起引导、促进和疏通作用。否定的意见则认为：第一，以上四种说法只不过是农村经济结构和社会结构变化所引起的后续连锁变化，它不是小城镇带来的，因为小城镇的功能只有两个，即“聚落功能”和“组织功能”。（注：见陈欧：小城镇的功能和农业现代化，载社会学研究1987年第3期。 ）持此观点的学者认为，在中国的城市化道路中大力发展小城镇不如发展大中城市。因为城市化与工业化密切相关，在强大的工业化
7、力量冲击下难以促进发展的都是小城镇；第二，与大中城市比较起来，小城镇的经济社会效益低，如果片面强调小城镇的发展，不仅小城镇本身发展效益不佳，而且很可能导致城市整体效益低下，最终将弊多于利；第三，小城镇的吸引力与辐射力较弱，它们虽可把一部分农村人口吸引到小城镇来，但这只是暂时的、过渡性的，这些人口将以小城镇为跳板，集中到大中城市去。第四，小城镇过多发展有可能占用过多耕地，因为大约15个15万人口的城市建成区占地约等于1个200万人口城市建成区占地，而多数小城镇建成后吸纳的人口会远低于15万，故小城镇建成区占地面积总和要大于同等人口大城市建设区占地面积；第五，农村的改革实践证明，农村产业有其极大的
8、局限性，如果认为发展小城镇是中国城市化的唯一道路，那么走出的将是一条低效益之路。不仅不能从根本上改变中国的城乡格局，也解决不了城市化问题。（注：参见李青：对小城镇的再认识，载城市问题1987年第4期。）许多外国学者也提出了自己的见解。如持否定意见的外国学者认为：“中国并不是唯一的鼓励小城镇发展并限制大都市发展，以达到控制人口居住区域发展的国家。但一个有趣的事实是我们都有亲身经历显示出这一政策不是很成功。因为乡村和小城镇没有规模经济和集约经济来加速经济的发展，它们的市场太小，不足以支持商业化和工业化生产。因为实现商业化和工业化生产，需要极大的社会和基础设施投资。这种一体化的农业发展纲要，绿色革命
9、、农业走向市场化道路、农业信贷、集约化大农业等已在许多国家做过试验。当前，全球对这些纲领的结论是，正面作用不如预期的好。”“发展大城市比发展小城镇好，因为集约化经济、大规模经济和大都市之间的交往，人力物资资源和市场，使大城市成为经济快速增长的发动机。大城市是大事发生的地方，在工程、建筑、交通和艺术方向，人类最伟大的成就都可以在大城市中看到。”（注：加拿大温哥华不列颠哥伦比亚大学居住中心：中国发展小城镇的规划和实施办法，载国家体改委农村司编：全国小城镇试点改革政策要览，改革出版社，1996年8月版，第228230页。）不同意见的争论是非常有益的，它推进了人们的深入思考，又对当前中国的小城镇建设具
10、有指导作用。随着小城镇数量的不断增加及其规模的不断扩大，小城镇以势不可挡的发展趋势，在中国城市化进程中取得了极其重要的战略地位。二、小城镇的再认识社会生产力的发展引起产业结构、就业结构、城乡结构的改变，导致第二产业主导地位的确定，第三产业比重的急遽增长，农业人口逐渐下降，非农业人口逐步上升，大量农村剩余劳动力向城市转移，乡村人口减少而城市人口剧增，居民的物质面貌与精神生活随之发生质的改变，这是不以人的意志为转移的客观规律。经济学家、社会学家把这个改变的过程称之为“城市化”。城市要容纳农村转移出来的大量剩余劳动力，出路只有两条：一是扩大城市规模，增加城市容量；二是增加城市数量。前者会使城市出现住
11、房紧张、交通堵塞、生活物资供应困难、环境质量下降、社会治安不佳等“大城市病”问题，带来社会的不安定。后者一是可增加大中城市的数量，二是增加小城镇的数量，但增加大中城市的数量，因受到生产力发展水平的制约而不可能，即使是因现有中、小城市的升格可增加一些，矛盾也不能缓和。据有关部门估计：到本世纪末，我国将有2 亿劳动力从农业中转移出来，那时，全国各级城市的接收能力极限为3000万人，如果让2亿农民进入大城市，则要新建100万人口的城市200个或 50万人口的城市400个，需占地6亿亩，投资12000亿元， 这是绝对不可能的。（注：吴大声：论小城镇与城乡协同发展，载社会学探索1988年第2期。）只有大
12、力发展小城镇， 不断增加小城镇的数量才是正确的选择。 改革开放以来小城镇迅猛发展的现实充分说明了这一点。1979年，中国建制镇2600个，人口5555万人，到1994年，建制镇发展到16433个，人口1亿多人。小城镇吸收的乡镇企业劳动力占全国乡镇企业劳动力的50，创造的乡镇企业产值占全国乡镇企业产值的57。这些数字说明，小城镇在中国城市化进程中所处的战略地位和发挥的主导作用是不容置疑的。增加小城镇数量从长远来讲是不是可行的呢？当然可行。中国有发展农业的良好基础和巨大的潜力。农业对经济发展、社会安定、国家自立有决定性作用。国家实行农业是国民经济基础的方针。小城镇主要是以农业为载体来发展的，农业的
13、发展是小城镇发展的源泉。在广大的农村，非农的集体和个体私营工商企业与农业有天然联系，二者相互促进，互为依存，农产品的加工增值，市场开拓，新技术引进及推广等等，都需要非农产业的服务，而非农产业的发展主要也要靠农业的发展来支撑。小城镇是非农产业发展的基地和中心，因此小城镇数量的增加是非农产业和农业发展的需要。小城镇的经济、社会效益是不是低下呢？当然不是！如果从大中城市的高效益、高辐射力、高聚集力来看，小城镇不能与之相比，但是，若从它贴近农村，在居民体系中处于中间环节，具有城乡二元特征，是“城市之尾”、“乡村之首”，能推动乡村工业化和城市化的作用来看，则是大城市不能比拟的。小城镇的经济社会效益是否真
14、的不高呢？对具体城镇应作具体分析，不能一概而论。同样，说大中城市效益都高，也不符合实际，因为城市或城镇效益的高低主要不取决于城镇规模的大小，而决定于经济要素的完备与优化组合的程度。昆明市官渡区六甲乡福保村，过去是一个典型的农业自然村，全村四个农业生产合作社，其中农户724户，2317人，劳动力1500人，共有耕地1295亩，人均占有耕地0.56亩。1988年9月，村领导根据全村劳动力大量富余，地处昆明近郊，可利用昆明及滇池沿岸农村市场，利用城市科技力量等生产要素进行优化组合，来发展农村经济的实际，决定以全村为单位建立福保农工商联合公司，开办铸管厂、造纸厂、彩印包装厂、纸卷管厂及综合商场，走乡村
15、城市化道路。至1994年，全村即全公司有固定资产8000多万元，经济总收入从1978年的122万元增加到1.72亿元，上缴国家税金由85 万元增加到600万元；社员人均纯收入由252元增加到4296元。公司每年拿出50多万元投入农业生产，迅速实现了水利化、机械化、科技化，成功地走出了一条以进行生产要素优化组合，发展工商业，以工商业资金的积累扶持农业，以工补农，以工建农，相互协同发展的路子。村办工厂从业人员1900人，其中吸纳外地农村分流出来的剩余劳力400人，而全村1500劳力全部都进了工厂。全村按高起点、环境美、设施配套的要求，大搞交通、通讯、科教文体卫、农副产品商场、百货交易商场、信用社及
16、居民二、三层新式楼房住宅等建设，从而初步实现了农村工业化、农业现代化、农村城市化、农民工人化的战略目标。这个村只是云南近20年来成百上千个农村向城镇转化的个案；是经济社会效益按人均贡献率不亚于大城市的个案。它在城镇化后吸纳农村剩余劳力1900人，其吸引力不可谓不高。它的产品多是城市大企业不愿涉足的，又是农村和城市所不可缺少的，能说这样的集镇不是以支撑商业化和工业化生产，没有规模经济和集约经济来加速经济的发展吗？不能！应该指出：我们作此结论并非要否定存在经济社会效益低的小城镇，但少数小城镇经济社会效益的低下并不出自小城镇本身，而是由于其生产要素的缺乏或不足。不能因为存在这样的小城镇，就否定小城镇的地位与作用。小城镇的地位和作用是由它的性质、功能及其在中国城市化进程中有不可替代的作用所决定的。第一，小城镇的经济社会性质可定为中国农村的工业化、现代化、城市化。换句话说，否定小城镇就是否定农村的工业化、现代化和城市化
