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1、1关于食品安全监管体制改革的有关问题与建议黄冈市卫生监督局局长 张志国食品安全关系到广大人民群众身心健康和生命安全，监管部门责任重大。2008 年，国务院办公厅下发了国务院办公厅关于印发卫生部主要职责内设机构和人员编制规定的通知（国办发200881 号），将国家食品药品监督管理局纳入卫生部管理，重新调整核定了卫生部职能。2009 年 6 月 1 日实施的食品安全法又赋予了卫生行政部门六项法定职责，这是建国以来，又一次重大的机构和职能调整，对卫生监督体制改革和卫生监督体系建设都将产生巨大而深远的影响。作为卫生行政部门有关卫生法律、法规的执行机构卫生监督局，在这次职责调整过程中注定成为影响其今后发
2、展的一个极为重要的转折点，直接关系到卫生监督队伍的长期稳定、发展和以往卫生监督体制改革的成败，关系到卫生监督资源的完整和卫生监督综合执法的深入开展。现就食品安全监管体制改革的有关问题与建议向厅领导汇报如下：一、卫生监督机构工作现状卫生监督是公共卫生体系的重要组成部分。2000 年，为贯彻落实中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定（中发219973 号）和卫生部关于卫生监督体制改革的意见(卫办发200016 号)的有关精神，我市加快按体制改革步伐，在省厅的指导下，将原由各卫生事业单位承担的各项卫生监督职能集中后组建了卫生监督局，专职承担卫生监督任务。截至目前为止，辖区 11 个县市区均组建了卫
3、生监督机构，经过近十年的努力，初步建立起了覆盖城乡、结构合理、功能完善、运转协调、监督有力、保障到位、职责明晰、权责统一、行为规范的卫生监督体系。多年来，省卫生厅领导及各级党委、政府对卫生监督工作十分重视，将卫生监督工作列入政府的重要工作议事日程，有针对性地进行工作部署。我市卫生监督工作按照卫生部和省卫生厅的总体要求，以食品卫生监管为龙头，全面加强健康相关产品和其他公共卫生领域的卫生执法力度，在食品打假、食品专项整治、整顿规范市场经济秩序、食品放心工程、重大节日与重要活动和会议的食品安全保障等工作中做出了突出贡献，为维护社会稳定和促进经济建设中发挥了重要的作用，得到了各级政府和广大人民群众的广
4、泛认同和好评。食品卫生与安全监管是一项技术含量非常高的工作，不仅需要健全的相关法律、法规为依据，更需要强大的技术支撑为依托。长期以来，各级疾病预防控制机构作为卫生监督的技术3支持机构，承担着食品、化妆品等卫生监管工作中的检测、检验和安全性的评价、从业人员健康检查等重要任务，多年的积累，设备健全、专业力量充足，已经建立起健全的食品安全检验体系，在食品卫生安全监管中发挥着重要的作用。国家和地方政府也十分注重卫生监督工作，不断加大卫生监督机构能力建设，从人力、财力、物力方面进行了大量投入。特别是“非典 ”发生后，国家不断加大 卫 生监督体系建设的投入力度，从 2004 年2006 年连续三年实施的中
5、西部卫生监督机构能力建设项目，先后为我市投入数千多万元，武装各级卫生监督机构。通过装备执法监督专用车辆、办公、取证、快速检测设备等，使卫生监督执法条件得到了较大改善，卫生监督的执法能力和水平不断提高。二、食品药品监督管理局现状1998 年，原卫生部药政局划出与原国家医药管理局合并成立国家药品监督管理局，2003 年更名为国家食品药品监督管理局，各省、市、自治区也相应作了更名。值得注意的是，目前药监部门在全省各地尤其是基层还没有完整的监督执法队伍，在有的县市区甚至是空白，同时食品监督是需要技术作支撑，目前药监部门的技术支撑机构，无论从体系、设备、人员、能力和经验均无法与卫生监督的重要技术支撑机构
6、疾病预防控制中4心相比拟。没有一支庞大的监督队伍，根本就无法开展食品监督管理工作，也就没有能力承担相应的职责。三、食品安全监管职能调整对卫生监督工作的影响食品卫生监督管理从建国以来，就是各级卫生行政、卫生监督和技术支撑机构的法定职责。卫生行政部门及其卫生监督机构从事食品卫生监管历时 28 年（其中食品卫生法（试行） 历时13 年（1982 年 11 月1995 年 10 月） 、 食品卫生法历时 14 年（1995 年 10 月2009 年 6 月） 、 食品安全法历时 1 年（2009 年 6 月至今） ，积累了丰富的监管经验，并取得了可喜的成绩，其重要标志是食物中毒与食源性疾病发生率逐年下
7、降、食（饮）具消毒合格率逐年上升。当前在绝大部分县、市、区级卫生监督机构中，食品卫生的监管已经成为其最主要的工作职责。如果将在卫生监督机构工作中占有绝大比重的食品监管职能划出，剩下的卫生监管职能由于方方面面的原因难以履行（职业卫生存在两个执法主体，监管体制不顺；公共场所卫生管理条例相对滞后；学校卫生工作条例没有界定卫生监督部门的独立处罚权等等） 。卫生监督机构没有了食品卫生监督监测收入，也就切断了其懒以生存的经费来源。卫生监督相当于司法体系中的公安局，其职责是调查、取证，整个执法实践最需要人力和经费支持，作为行政执法监督的一部分，其各项经费应该从行政经费中列支。我局为全额事业拨款单位，人员5工
8、资基本能够得到保障，但工作经费存在不足，各县、市、区卫生监督机构现状则不容乐观，均没有实行“参公” 管理，经费来源不明。部分县市卫生监督局至今没有办公场所，执法工具、快速检测设备还比较缺乏。四、对食品安全监管职能调整的几点建议（一）、卫生监督机构级别与性质1、省级卫生监督机构级别定位省卫生厅卫生监督局近几年在加强全省卫生监督机构技术指导与能力建设方面取到了不估量的作用。但是目前与省食药局、工商、质检等其它部门相比，没有给予应有的级别定位。从全面、有效地履行食品安全综合协调职能等诸多方面考虑，省卫生厅卫生监督局应定位为副厅级较为合适，这对提升各地卫生监督机构的级别、提升卫生监督的社会形象将取到积
9、极的引导与推动作用（就我市而言，市卫生监督局为副县级，各县市区均为正科级）。2、市、县、区卫生监督机构性质定位中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定（中发19973 号）， 卫生部 关于卫生监督体系建 设的实施意见（卫监督发2006223 号）已明确卫生监督机构为行政执法机构，履行行政执法职能。但今年国家又把卫生监督列为公共卫生绩效6工资范畴，机构性质变得模糊不清，影响卫生监督事业发展。省厅应出台相关政策，明确全省卫生监督机构性质，以解决人员编制及执法经费等重要问题。3、卫生监督员身份界定各地对卫生监督员的身份界定有较大差异，有的纳入公务员管理，有的参照公务员管理，有的列为事业单位人员。固然
10、跟当地的认识水平和经济基础有关，但对于卫生监督队伍而言，长期没有名分肯定会给卫生监督工作带来隐患。现在对医疗机构的监督被列为卫生监督的重要任务，由于医院多数为公办，如果对他们实施监督的不是公务员或者政府组织，就会“名不正言不顺” ，工作很 难开展。（二）、食品安全监管体制调整设想基本原则：以食品安全法为依据，切实解决好分段监管体制中的衔接问题，应在以“分 ”为主的基础上，增 强“ 统”的力量，有效行使卫生行政部门的综合协调职权。在调整有关职能的同时,应确保卫生监督队伍和人员相对稳定，巩固来之不易的卫生监督体制改革成果，保证其相对独立地依法履行公共卫生监管职能。参考方案：1、省、市、县三级食品药
11、品监督管理部门与同级卫生部门7职能进行整合，实行“一支执法队伍” 对 外行使食品安全等监管职能，以切实加强食品药品安全监管，落实地方各级政府食品药品安全综合监督责任。2、省、市级食品药品监督管理机构分别作为省、市人民政府工作机构，由同级卫生行政部门管理，业务接受上级主管部门和同级卫生行政部门的组织指导和监督。食药局可单独设立，但应属于卫生（厅）局的二级局。餐饮、化妆品、保健食品、药品等卫生许可及日常监督交由食药局承担，鉴于食药局监管力量不足和薄弱等问题，伴着“人随事走”的大原则，内部合理调配监督人员，有效地利用现有的卫生监督资源、节约行政成本、提高行政效率。但执法监督稽查宜与同级监督局的职能合
12、并，利用卫生监督局现有的稽查人员开展餐饮、药品、公共卫生等综合执法监督工作，确保行政执法“公平、公正、公开 ”，以健全执法监督机制。3、根据县、市、区级实际情况，卫生监督机构与食品药品监督管理机构合署办公， “一个机构、两 块牌子” ，按职责分工分别行使餐饮、化妆品、保健食品、药品、公共场所等综合执法职能等。为形成执法合力，设区的市(指地州级市)不设独立的区级8卫生监督机构，由市级卫生监督局在各城区设立派出机构，称为“ 市区卫生监督分局” ，像公安、工商、税务、技监、药监等行政执法部门的派出机构那样，对人、财、物实行垂直领导、一体化管理。4、充分依托现有的疾病预防控制机构来发挥卫生监督技术支撑作用。建议卫生监督机构在各级疾控中心加挂“卫生监督局卫生检测中心” 招牌，该检测中心 业务上受疾控中心和卫生监督机构双重领导，专职承担卫生监督检测任务。综上所述，随着食药局并入卫生部，就卫生监督机构而言，并不是职能的减少，而是职能的增加与重新调配。卫生部门应切实担当起对食药局的领导职能，积极决策、果断落实，本着“一个部门对 外、一支 执法队伍” 的原则 ，整合现有卫生监督资源，顺利完成食品安全监管职能调整任务，不断创新监管机制，全面提高监管水平，为保障人民群众的身体健康，促进经济社会更快更好地发展做出新的贡献。黄冈市卫生监督局二一 年三月二十八日
