高效精简的秦代行政机关

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1、秦朝的地方机构设置自 战 国 以 来 ， 各 国 相 继 设 置 郡 县 。 秦 孝 公 十 二 年 （ 前350 年 ） ， 商 鞅 合 并 了 全 国 的 乡 村 聚 落 ， 分 设 为 县 ， 置 县令 。 惠 文 王 十 年 （ 前 328 年 ） ， 魏 国 割 交 上 郡 ， 后 十 三年 （ 前 315 年 ） ， 秦 又 置 汉 中 郡 。 从 此 以 后 ， 郡 县 制 逐 渐在 秦 境 内 推 行 起 来 。 始 皇 二 十 六 年 ， 分 天 下 为 三 十 六 郡 ，后 增 设 至 四 十 多 郡 。京 师 是 国 都 所 在 地 ， 它 的 机 构 设 置 与 列 郡

2、 有 所 不 同 ，不 设 郡 守 ， 而 设 内 史 为 京 师 长 官 ， 汉 书 百 官 公 卿 表 云 ： “内 史 ， 周 官 ， 秦 因 之 ， 掌 治 京 师 。 ”内 史 可 以 参与 朝 议 ， 位 同 列 卿 ， 所 以 往 往 被 作 为 中 央 官 看 待 。 内 史 的人 选 多 从 优 秀 郡 守 中 遴 任 。 内 史 属 官 可 参 用 他 郡 人 士 ， 秩禄 高 于 列 郡 。 属 吏 有 都 水 长 、 丞 ， 铁 官 长 ， 丞 。 廪 牺 令 、丞 ， 主 管 谷 仓 和 饲 养 牲 畜 ， 以 供 祭 祀 。郡 设 监 御 史 ， 郡 守 ， 郡 尉

3、 ， 分 管 一 郡 之 政 治 、 军 事 。监 御 史 ， 又 叫 郡 监 ， 汉 书 百 官 公 卿 表 云 ： “监御 史 ， 秦 置 ， 掌 监 郡 。 ” 史 记 萧 相 国 世 家 载 ：“秦 御 史 监 郡 者 与 从 事 ， 掌 辨 之 。 ”集 解 引 苏 林 注 ：“秦 时 无 刺 史 ， 以 御 史 监 郡 。 ”监 御 史 隶 属 于 御 史 中 丞 ，是 中 央 监 临 地 方 之 官 。郡 守 ， 为 一 郡 之 长 ， 六 国 均 有 此 官 ， 汉 书 百 官 公卿 表 云 ： “郡 守 ， 秦 置 ， 掌 治 其 郡 ， 秩 二 千 石 ， 有 丞 ，边 郡

4、 又 有 长 史 ， 掌 兵 马 ， 秩 皆 六 百 石 。 ”郡 守 握 有 很 大权 力 ， 除 各 县 令 长 由 中 央 任 命 外 ， 一 郡 属 吏 都 由 郡 守 从 本郡 人 士 中 辟 举 。 其 治 郡 方 略 ， 得 以 发 挥 个 人 才 干 ， 朝 廷 不加 干 预 。郡 丞 ， 协 助 郡 守 处 理 事 务 。 边 疆 的 郡 ， 另 有 长 史 ，掌 管 兵 马 ， 郡 守 有 缺 ， 丞 或 长 史 代 行 其 职 ， 属 吏 有 卒 史 、主 簿 、 牧 师 令 。卒 史 ， 萧 何 、 周 昌 与 其 从 兄 均 当 过 泗 水 郡 卒 史 。主 簿 ，

5、主 管 郡 守 府 中 簿 书 ， 水 经 注 江 水 注 引 风 俗 通 云 ： “李 冰 为 蜀 守 ， 主 簿 刺 杀 江 神 。 ”牧 师 令 ， 通 典 职 官 七 云 ： “秦 汉 边 郡 ， 置 六 牧师 令 。 ”郡 尉 ， 汉 书 百 官 公 卿 表 云 ： “郡 尉 ， 秦 官 ， 掌佐 守 典 武 职 甲 卒 ， 秩 比 二 千 石 。 有 丞 ， 秩 皆 六 百 石 。 ” 后 汉 书 桓 帝 纪 注 引 汉 官 仪 云 ： “秦 郡 有 尉 一人 ， 典 兵 禁 ， 捕 盗 贼 。 ”可 见 尉 的 职 掌 有 二 ： 一 是 辅 佐郡 守 管 理 甲 兵 ； 二 是

6、 主 管 逮 捕 盗 贼 。 如 秦 二 世 时 ， 任 嚣 曾任 南 海 郡 尉 。 尉 下 有 丞 ， 内 地 各 郡 设 1 人 ， 大 郡 2 人 。边 塞 郡 ， 百 里 一 尉 ， 尉 下 设 士 史 、 尉 史 各 2 人 ， 负 有 保卫 边 塞 的 责 任 。 郡 尉 直 接 受 命 于 朝 廷 ， 独 立 开 府 者 与 郡 守相 等 ， 不 受 郡 守 管 辖 。 所 以 ， 在 一 郡 之 中 ， 监 御 史 、 郡 守 、郡 尉 之 间 ， 虽 然 职 务 相 联 ， 但 却 不 互 相 隶 属 。 在 关 塞 要 地还 设 关 都 尉 。 又 据 通 典 引 汉 官

7、 旧 仪 云 ： “汉 承秦 制 ， 郡 置 太 守 治 民 ， 断 狱 都 尉 治 狱 ， 都 尉 治 盗 贼 甲 卒 兵马 。 ”从 这 记 载 看 来 ， 好 象 秦 时 一 郡 有 两 尉 。 所 以 通典 又 说 ： “始 皇 并 天 下 ， 郡 置 一 守 、 一 丞 、 两 尉 以 典 之 。”这 样 ， 典 兵 断 狱 本 来 是 有 分 职 的 。郡 以 下 设 县 ， 少 数 部 族 地 区 则 设 道 ， 其 体 制 与 县 相 当 。县 设 令 、 长 ， 汉 书 百 官 公 卿 表 载 ： “县 令 长 ，皆 秦 置 ， 掌 治 其 县 ， 万 户 以 上 为 令 ，

8、 秩 千 石 至 六 百 石 。 减万 户 为 长 ， 秩 五 百 石 至 三 百 石 。 皆 有 丞 ， 尉 ， 秩 四 百 石 至三 百 石 ， 是 为 长 吏 。 百 石 以 下 有 斗 食 ， 佐 史 之 秩 ， 是 为 少吏 。 ”其 实 ， 县 令 、 长 是 袭 用 六 国 的 官 称 ， 非 秦 创 置 。 县令 、 长 均 由 朝 廷 任 命 。 丞 助 令 长 办 事 ， 尉 统 一 县 甲 兵 ， 捕盗 。 丞 尉 是 一 县 之 长 吏 ， 斗 食 、 佐 史 称 为 少 吏 。 其 属 吏 还有 ：主 吏 ， 也 称 功 曹 ， 主 管 选 用 县 之 少 吏 和 考

9、 绩 。 萧 何 曾任 过 沛 县 主 吏 ， 所 以 史 记 萧 相 国 世 家 称 ： “何 于秦 时 为 刀 笔 之 吏 ”， 就 是 说 他 主 管 考 课 之 事 。令 史 ， 主 管 文 书 ， 荀 悦 汉 纪 一 云 ： “陈 婴 故 东 阳令 吏 ”， 又 史 记 项 羽 本 纪 云 ： “陈 婴 故 东 阳 令 吏 ”。 集 解 引 晋 灼 注 ： “汉 仪 注 曰 ： 令 吏 曰 令 史 ， 是 令 吏 即令 史 也 。 ”狱 掾 ， 主 管 监 狱 ， 曹 参 曾 为 沛 狱 掾 。 曹 咎 曾 为 蕲 狱 掾 ，司 马 欣 曾 为 栎 阳 狱 掾 。文 无 害 ， 史

10、记 萧 相 国 世 家 云 ： “萧 相 国 何 者 ，沛 丰 人 也 ， 以 文 无 害 为 沛 主 吏 掾 。 ” 续 汉 书 百 官 志 说 ： “秋 冬 遣 无 害 吏 案 审 诸 囚 。 ” 史 记 集 解 引 汉书 音 义 说 ： “文 无 害 ， 以 文 无 所 枉 害 也 。 律 有 无 害 都 吏 ，如 今 言 公 平 吏 。 ” 秦 会 要 引 黄 侃 语 云 ： “犹 今 人 言笔 下 不 错 。 ”厩 驺 ， 掌 管 一 县 之 车 马 事 宜 ， 又 叫 厩 司 御 。 夏 侯 婴 曾任 沛 县 厩 驺 。仓 吏 ， 主 管 仓 储 ， 史 记 货 殖 列 传 云 ：

11、 “任 氏 为秦 督 道 仓 吏 。 ”韦 昭 注 ： “督 道 ， 秦 时 边 县 名 。 ”狱 吏 ， 又 叫 治 狱 吏 ， 监 狱 差 役 。 任 敖 少 年 时 曾 当 过 狱吏 。县 以 下 的 组 织 是 乡 ， 乡 以 下 是 亭 ， 亭 以 下 是 里 。 汉书 百 官 公 卿 表 云 ： “大 率 十 里 一 亭 ， 亭 有 长 ， 十 亭一 乡 ， 乡 有 三 老 ， 有 秩 ， 啬 夫 ， 游 徼 。 ”三 老 ， 掌 一 乡 之 教 化 ， 凡 有 忠 孝 节 义 可 以 为 民 表 率 者 ，皆 旌 表 其 门 ， 以 为 倡 导 。 墨 子 备 城 门 篇 云 ：

12、 “召三 老 在 葆 宫 中 者 。 ” 管 子 水 地 篇 云 ： “与 三 老 里有 司 伍 长 行 里 。 ” 史 记 滑 稽 列 传 也 有 三 老 之 称 。有 秩 ， 啬 夫 ， 大 乡 达 到 五 千 户 的 ， 郡 给 指 派 有 秩 。 小乡 不 到 五 千 户 的 ， 县 给 指 派 啬 夫 ， 二 者 不 同 时 设 置 ， 但 职责 相 同 ， 主 调 解 纠 纷 ， 平 断 曲 直 ， 收 赋 税 ， 征 徭 役 。游 徼 ， 掌 巡 察 盗 贼 。亭 长 ， 史 记 高 祖 本 纪 正 义 云 ： “亭 长 ， 主 亭 之吏 民 有 讼 诤 ， 吏 留 平 辨 ，

13、得 成 其 政 。 ”亭 长 之 下 设亭 父 、 求 盗 两 卒 。 史 记 高 祖 本 纪 集 解 引 应 劭 注 ：“旧 时 亭 有 两 卒 ， 一 为 亭 父 ， 掌 开 闭 扫 除 ， 一 为 求 盗 ， 掌逐 捕 盗 贼 。 ”县 尉 、 游 徼 、 亭 长 ， 都 要 经 常 习 练 刀 枪 弓 弩 ， 带 剑 佩刀 ， 持 盾 披 甲 以 防 盗 贼 。民 户 聚 居 之 处 叫 做 里 ， 犹 如 现 在 的 “居 民 点 ”。 孔 子说 ： “里 仁 为 美 。 ”就 是 指 邻 里 的 里 而 言 。 一 里 居 民 多少 不 等 。 里 设 里 正 （ 秦 讳 “正 ”

14、， 改 称 里 典 ） ， 掌 一 里百 家 事 ， 官 名 源 于 战 国 。 韩 非 子 外 储 说 右 篇 云 ：“訾 其 里 正 与 伍 老 ”可 证 。 又 设 里 监 门 ， 掌 一 里 之 监 卫 ； 史 记 张 耳 陈 余 列 传 云 ： “张 耳 陈 余 乃 变 姓 名 ， 俱之 陈 ， 为 里 监 门 以 自 食 。 ”集 解 引 张 晏 注 ： “监 门 ， 里正 卫 也 。 ”荀 悦 汉 纪 也 说 ： “陈 余 张 耳 ， 俱 隐 身 为里 监 门 。 ”侯 嬴 也 当 过 大 梁 夷 门 监 门 。 战 国 策 齐 策四 云 ： “左 右 皆 曰 ： 今 夫 士 之 高 者 ， 乃 称 匹 夫 ，徒 步 而 处 农 亩 ， 下 则 鄙 野 、 监 门 、 闾 里 ， 士 之 贱 也 。 ”可 见 监 门 之 官 战 国 已 有 。 里 之 下 有 什 ， 主 十 家 ， 伍 主 五 家 。伍 有 伍 老 ， 以 相 检 查 。