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1、城市基础设施融资的 国际经验与借鉴 t张文春 王辉民 内容提要 本文比较分析了发达国家和发展中国家在城市基础设施融资方面的经验与教训, 指出 尽可能减少政府用于基础设施的财政支出,引入市场机制, 多渠道筹集资金才是我国城市基础设施建设 的最终出路。 张文春, 中国人民大学财政金融学院财政系副主任,副教授, 经济学博士。 王辉民, 中国建设银行佛山分行,经济学硕士。 城市基础设施是我们通常所说的基础产业的一部 分, 包括交通运输、机场、电讯 ( 甚至包括了 INTER - NET 网络的建设) 、城市供排水、煤气和供电等。由于 发展中国家政府自身财力不足, 民间动员储蓄的能力 又相当有限, 所以
2、,城市基础设施已经成为制约城市 发展的 / 瓶颈0。在 20 世纪 80 年代以后兴起的基础设 施私营化和商业化的浪潮席卷各国。基本的做法是减 少政府的干预,让政府从特定的基础设施部门中脱离 出来, 成为监督者和协调者,更多地引入市场化机制, 更多地让私人部门参与。借鉴西方发达国家和一些发 展中国家的做法对我们无疑是大有好处的。 一、 基础设施融资与政府投融资 基础产业的产品和服务的相当部分是公共物品或 准公共物品, 这就使得西方国家的公共物品理论成为 政府干预基础产业的理论基础。政府财政直接投资于 基础设施的意义, 不仅在于基础产业的产品和服务具 有公共产品和准公共产品的性质,而且在发展中国
3、家 金融市场不发达,存在着种种金融压抑的情况下,政 府的直接投融资可以弥补民间资金的不足和融通不畅, 并使得政府投资在金融市场的资金配置上起到明显的 示范和诱导作用。 政府是提供基础设施资金的主体或中介人, 大约 90%的基础设施资金来自政府, 政府几乎承担了所有项目 的风险。从国际经验来看, 政府介入基础产业的建设与 运营, 大体上有两种类型: 政府投资、政府直接控制企 业生产; 政府投资、政府间接调控企业生产。前者是指 政府直接通过财政支出拨款给自己拥有的公营企业来生 产基础产品; 后者是指政府通过预算安排及其他政策, 将基础产业的建设与运营委托给民营企业。 ( 一) 政府直接控制企业生产
4、 这种方式具有力度大,收效快的特点。在市场经 济比较发达的国家, 政府以直接生产的方式为社会提 供基础产品的比例不大,但政府直接生产的形式是多 种多样的。归纳起来,政府直接生产大体可以分成三 #79# 国家行政学院学报 2001.3 比较与借鉴 种方式: 1.中央政府直接控制生产经营 在基础产业中,由中央政府直接控制生产并向社 会提供的产品和服务,远比其他部门或行业有更高的 比重。由中央政府直接控制的基础部门有:邮政服务 业, 铁路,电力,自来水、煤气,其他城市基础设施 等等。如果从广义的基础产业来看, 医院、学校甚至 一些文化设施等由中央政府直接管理经营的情况就更 多了。在西方国家的私有化浪
5、潮中,基础产业的许多 部门被允许私人企业参与竞争。例如在美国,近几十 年来,国有化铁路已经逐渐被私有化,但其城市用电 相当大的比例还是由中央政府提供。法国的情况与美 国有很大的差别,铁路和邮政服务由国家垄断经营, 而且国家经营基础产业还相当成功。在韩国和新加坡, 中央政府提供的对基础产业的投资、直接生产的程度 很高。我国的香港也积极开展了公用事业的私有化, 其目的是为了提高公共服务的效率和质量。 2.地方政府直接管理生产经营 在一些西方国家,地方政府直接生产和经营城市 基础设施的情况十分普遍。在美国,公路建设始终是 地方 ( 城市) 政府直接生产经营的重要内容。在欧洲, 特别是一些北欧国家,各
6、国地方政府对一些公共物品 的供给, 较多地采取了直接生产经营的方式,日本和 法国则主要是由地方 ( 城市) 公共团体来经营。 3.地方 ( 城市) 公共团体经营 日本的国有企业广泛从事着自来水、铁路、煤气、 电力等基础产业的生产和经营活动。日本的国有企业 是由地方 ( 城市) 公共团体来经营的。地方公团经营 的这些企业可以从事有利于地方福利的任何事业, 其 法定事业有7 项: 自来水、工业水、铁路、汽车运输、 地方铁路、电气和煤气。这些企业的发展速度非常快, 据统计,1961 年 3 月只有 4771 家,而到了 1980 年 3 月已达到了 7508 家,20 年增长了 60% 。在这些国有
7、 企业中,属于都道府县直接经营的范围有 379 家, 由 政府指定经营的有 109 家,由市町村经营的有 6686 家。在法国, 地方公共团体经营的国有企业多达几千 家, 例如,经营住宅的有 310 家,自来水、煤气和电 气的有1872 家,法国的国有企业部门职工总数达到了 100 万以上,占全国劳动力的6%左右。 ( 二) 政府间接调控生产 政府间接调控生产的主要形式有: 1. 法律保护直接进入 政府直接控制生产需要巨额投资, 有些间接生产方 式如财政补贴、减免税收等, 也需要很大的财政支出, 这势必影响财政收支平衡。因此, 二次大战后, 许多国 家政府开始颁布一系列法律, 限制国营企业的垄
8、断经营, 允许和促进更多的民营企业进入公共物品的生产领域, 通过竞争来提高供给效率, 减免财政负担。 美国自 1978 年开始对交通运输进行了一系列的制 度性变革, 其基本精神是保护私人企业进入基础产业 领域, 通过最大限度的自由竞争实现基础产业资源的 最佳配置。进入 80 年代以后,放宽运输限制的浪潮从 空运波及到陆地和海上运输,形成了一系列新的法律 制度。在铁路领域, 改革使规定详细的统一运费制度 彻底崩溃, 代之以新的特约运费制度, 即甲乙双方签 订合同决定运费。私人公司进入以后其劳动生产率明 显高于国营铁路公司。在公路运输领域,改革后私人 进入者激增,造成竞争状态, 一些微利企业终被淘
9、汰。 总之,用法律保护和鼓励基础产业的民营进入, 不仅增加了基础产业的产品的供给,改善了服务质量, 降低了价格,而且也减轻了政府的财政负担。 对基础产业民间进入的保护与促进,是向市场经 济体制转变的重要组成部分。基础设施服务由政府垄 断向有竞争市场经济体制过渡,有多种途径,但不管 什么途径, 其成功需要以政府对私人企业的进入作出 可信的、制度上的承诺为条件。世界银行分析说,阿 根廷实施了最为彻底的私有化计划, 在整个经济中创 造了竞争性的条件。在 1989 1993 年间,阿根廷所有 主要的城市基础设施都私有化了,所有的经营活动都 被分解以利竞争。 2. 授予经营权 在西方一些国家,政府广泛地
10、运用授予经营权 ( 或特许经营权) 的方式委托私人公司经营城市基础产 业的产品和服务。授予经营权的方式在英国运用较早, 例如, 从 16 世纪起,英国航海业的浮标、信标和灯塔 就是由国王向私人组织 / 领港公会0 颁发许可证授权 建造和管理的。到了 19 世纪中叶, 英国议会颁布命 令, 规定英国所有的灯塔经营权全部授予 / 领港公 会0。授予经营权,对于建立和强化民营企业的激励机 制是十分重要的。实行特许经营的目标是,在保护公 #80# 国家行政学院学报 2001. 3 比较与借鉴 共利益的同时,保证投资者能够获得最佳的财务收益。 特许经营权有租赁的若干特征,但它赋予了承包 商更多的投资责任
11、, 如对于生产能力的具体深度和广 度以及固定资产的更新规定等。目前,在铁路、电信、 城市交通系统和水供应与处理中都有特许经营权的安 排。作为提供基础产业产品和服务的一种间接生产方 式,授予经营权也是有一定风险性的。 为了使特许经营权这种方式规范运作和简化程序, 各国都采取了一些具体规定,例如把合同期限的长短 与基本资产的使用年限相联系。一般地说,收费公路 的特许权期限为 30 年, 电力生产项目为 15 年 ( 水电 项目可达 30年) 。 3.签订合同 在市场经济国家中,政府与民间企业签订合同经 营公共物品较为普遍。适用于这种方式的主要是具有 规模经济效应和自然垄断性的基础设施,以及其他一
12、些公共服务行业。签订合同一般采取招标、投标和承 包的方式。在签订合同之前,由市政主管部门广泛招 标, 而民间企业投标的方式多种多样。例如, 提出一 揽子服务并收费率最低的可以中标,或依据政府规定 的价格提供基础产品和服务,而所要求代价数额最小 的企业也可以中标。中标后的合同内容十分详细。在 一些国家, 政府对签订合同的企业往往有一定的优惠 待遇, 以鼓励其提供更多更好的基础产品和服务。 世界银行的专家在总结基础设施的运营经验时, 总结了以合同形式构建政府与基础设施的提供者之间 关系的三种具体方法: 经营业绩协议、管理合同和服 务合同。究竟应该选择那一种合同方法,取决于基础 设施的业务类型和未能
13、提供服务的特定原因。 4.财政补贴 国家对基础产业财政资助的方式很多,有直接投 资、减免税、无偿赠款、低息贷款、价格补贴、财政 贴息以及土地、设备所有权的无偿转让等。例如, 日 本为了鼓励铁路新干线的建设和干线高速化,除了在 土地征用方面给予优惠待遇外, 还对新干线的建设给 予大量的补贴。韩国政府为了发展基础设施,在 1973 年设立了国民投资基金, 强制摊派给各金融机构, 它 在基础设施的建设方面起了促进作用。不过,在采取 这一方式的时候,必须注意不能超过一定的度,否则 将成为国家财政支出的沉重负担。因此,西方国家通 常将财政补贴作为其他方式的补充。 二、政策性金融和专业开发银行 国际经验表
14、明, 将财政融资的良好信誉与金融投 资高效率运作有机地结合起来,是发挥政府在城市基 础设施部门投融资中作用的最佳途径。通过设立政策 性金融机构为城市基础设施融资已经成为了世界各国 的一大趋势。从全世界范围来看,政策性金融机构几 乎全部是政府金融机构,只有少数国家是私人开发性 金融机构或民营、合营的政策性机构。而某些城市基 础设施属于低赢利产品,它具有规模效益递减,容易 形成行业垄断的特点。如城市基础设施中的电讯、煤 气、自来水等。这些都需要国家运用政策性金融手段 给予支持。建立专业开发银行就是这个思路。 从各国的实践来看,这种政策性开发银行的资金 来源有以下几个方面:( 1) 资本金。初始资本
15、金一般 由政府全额拨付,随后根据政策性业务的不断扩大, 政府不断增注资本金。像日本开发银行、韩国开发银 行等都是这么做的。 ( 2) 借入资金。可以从国内的财 政资金、公共基金等借入,也可以从一些国际金融机 构或政府借入。 ( 3) 发行债券。利用国内金融市场, 发行由政府担保的金融债券。但有些国家对政策性金 融机构发债有限额规定。如日本就规定,一般公用事 业 ( 基础设施) 债券的发行额度通常要限定在企业的 自有资本的两倍。( 4) 邮政储蓄、社会保险基金和社 会福利基金等成为政策性金融机构的其他资金来源。 在许多国家, 专业开发银行是城市基础设施项目 融资的一个渠道。在市政基础设施如供水、
16、垃圾收集 与处理以及地方道路设施方面尤其如此。市政当局通 过向这些机构贷款, 补充了地方财源和中央政府的转 移支付额。 与发展中国家专业银行的不良业绩相比较,发达 国家的基础设施银行的业绩要好得多。日本的邮政储 蓄已经构成了长期基金资源的主要来源,这些资金由 日本开发银行等机构用于资助基础设施的建设。日本 开发银行在日本的城市基础设施建设中起着关键作用。 而在欧洲的一些国家, 城市银行的资金来源于合同性 储蓄机构的养老金、社会保险金和其他长期来源。 发展中国家的城市银行也有成功的例子。哥伦比 #81# 国家行政学院学报 2001.3 比较与借鉴 亚成功的城市信贷就是其一。哥伦比亚的城市信贷机 构是本国财政部自主经营的 / 土地开发金融公司0。该 机构不直接给市政府贷款,而是向发放贷款的私营部 门和国有商业银行贴现的机构。在 1975 到 1990 年间, 融资的项目达 1300 个,资金超过 10 亿美元,资助的 城市达到了 600 个。其筹资不是依靠政府拨款, 而是 依靠债券的发行、贷款的回笼以及外国信贷。 世界银行的经验表明,发展中国家只有在业务量 达到一定程度且具有相应的
