北京地铁ppp合作模式启示

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1、案例实务 Case & PracticeCase & Practice 70 2014年第十一期 北京地铁调价前夕， 经济观察报发表 文章北京地铁双轨制账本 ，文章随即被各 大网站纷纷转载，并被编辑为醒目的标题北 京两地铁公司账本 ： 京港赚钱 北京地铁亏损 连连 ，高调将国有独资企业北京市地铁运营 有限公司和国企改制后的中港合资企业北京京 港地铁有限公司（以下简称“京港地铁” ）不 同的经济效益推到社会舆论的风口浪尖，让公 众充分认识到了国企改革的迫切性和必要性， 认识到了混合制所有经济的活力。再结合国家 最新关于国企改革的指导性意见 ： “国有资本、 集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融

2、合 的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实 现形式” ，在国企改革大力提倡混合所有制经 济的当下，先行者北京地铁混合所有制经济能 给后继者哪些启示呢？ 一、一种成熟的理论和经验 PPP 合作模式 国企改革不能凭空瞎改，胡拍脑袋主观臆 断，一定要站在前人已有成果基础上科学推进。 北京地铁的混合所有制经济就是建立在对国内 外 PPP 模式理论和实践经验基础上的一次成功 尝试。 PPP 模 式， 外 文 全 称 是 Public-Private Partnership，意思是公共部门与私人企业的 合作。PPP 模式最早产生于美国的 1970 年代， 是基于弥补当时因能源、经济危机造成政府税 收大幅

3、减少，政府面临财政亏损，无力应付所 有公共问题，而向私人寻求合作的一种融资模 北京地铁PPP合作模式的启示 文王新惠 式。同时期的英国也面临类似情形，政府面对 不景气的经济和预算赤字，逐渐将 PPP 模式 运用于解决公共问题上，以此作为推动经济发 展的重要手段。1979 年撒切尔夫人担任首相之 后，缩减公共支出，刺激私人投资，推动经济 发展。英国和美国 PPP 模式的产生和发展都说 明，当政府提供公共服务力量不足时，完全可 以借助私营部门的资金、管理经验和先进技术， 实现公私合作，共同解决公共问题。公私合作 的 PPP 模式成为 1980 年代以来的主流合作项 目形式。 PPP 模式 1980

4、 年代后期被引入中国，尝 试运用于电力、水利、公路等公共设施建设， 但由于当时政策所限，不久即归于沉寂。2000 年代以来，随着改革开放政策的深入，PPP 模 式重新成为政府和企业界热词。特别是随着国 内城镇化的加速，公共设施急需扩展、更新和 升级，政府资本呈现大量缺口，同时优秀民营 资本又在积极寻求优质出口。公私都有合作的 意愿。另外，大陆周边，像香港等 PPP 模式的 成功经验，也为大陆尝试 PPP 合作提供了直接 借鉴的蓝本。积极的意愿和已有的合作经验， 使得大陆很多城市开始尝试 PPP 合作模式，进 行城市公共设施的投资、建设和运营。 交通拥堵是目前北京城市建设的最大问题 之一，而大力

5、发展地铁是解决拥堵的重要举措 之一。北京市政府对地铁的连续投入与北京地 铁公司的连年亏损，促使北京市政府积极寻求 企业机制的突破与合作，PPP 模式的概念和理 论应时应运被成功引用到北京地铁的建设与运 关键词：混合所有制经济 PPP合作模式 京港地铁 香港铁路 国企混合所有制经济改革的关键点是要寻求合适的合作方，就像寻找人生 伴侣，目标一致，志趣相投，互相“心仪” 、看得上。 积极的意愿 和已有的合 作经验，使 得大陆很多 城市开始尝 试 PPP 合作 模式，进行 城市公共设 施的投资、 建 设 和 运 营。 案例实务 71 2014年第十一期 营上，实现了北京地铁也能盈利的 梦想。 二、精心

6、论证与策划 北京地铁与京港地铁 PPP 合作模式的实施 将 PPP 模式运用在北京地铁 的建设与运营上，北京市政府早在 1994 年就开始酝酿与谋划了。最早 准备以 PPP 方式合作融资的是地 铁 5 号线，当时市政府提出将 5 号 线及其周边 144 公顷的 29 块地绑 在一起进行招商，实际上就是借鉴 香港地铁“轨道 + 物业”或是“轨 道 + 土地”的发展模式，但由于当 时投资政策环境和相关法律制度的 不完善，技术上的不成熟，时间上 5 号线已经开工等条件所限，没有 实施成功。而当时的 10 号线，是 作为奥运工程的一部分，意义重大， 不适合于外商。最后锁定 4 号线， 认为 4 号线是

7、个黄金线路，不仅经 过北京南站人口出入密集区，而且 经过西单、新街口等商业繁荣地带， 还经过清华大学、人民大学等文化、 教育比较集中的地方，以及中关村 科技发达区，还有颐和园、圆明园 等旅游资源丰富的区域，客流量大， 容易被外商看好。所以从 2001 年 始，在北京市基础设施投资有限公 司（简称京投公司，国有独资）总 经理王灏的提议和带领下，开始正 式思考如何让国外的 PPP 理念与国 内轨道交通的建设实际相结合，并 经过近两年的反复研究、测算、论 证，以 4 号线项目为依托形成了一 整套 PPP 运作思路。 正式进入招商始于 2004 年。 京投公司编制招商文件，市政府有 关部门领导亲自组织

8、、先后召开 4 次大型推介会，进行国际招商。挑 选合作伙伴和谈判历时2年多时间， 于 2006 年 4 月正式签署协议，形 成具有探索和创新意义的特许经营 4 号线 PPP 合作模式。 特许经营 4 号线 PPP 合作模 式将北京地铁 4 号线全部建设内容 和初始总投资 153 亿元划分为 A、 B 两部分 , A 部分主要包括洞体和 车站结构等土建工程，投资额约为 107 亿元，约占总投资的 70%，由 政府出资的投资公司 ( 公司下属的 4 号线公司 ) 来完成 ； B 部分包括 车辆、信号、自动售检票系统等机 电设备的投资和建设，投资额约为 46 亿元，占总投资的 30%，由“港 铁 -

9、 首创联合体”组建的京港地铁 公司来完成。4 号线建成后，京港 地铁公司负责地铁 4 号线的运营管 理、全部设施 ( 包括 A 和 B 两部 分 ) 的维护和除洞体外的资产更新， 以及站内的商业经营，通过地铁票 款收入及站内商业经营收入回收投 资，如下页图。 4 号线于 2009 年 9 月 28 日正 式投入运营。目前，北京地铁 4 号 线日均客流近 90 万人次，运营服 务水平较高，而且后期评价研究结 果显示，北京地铁 4 号线 PPP 合作 模式优于可比线路的传统建设和运 营模式。4 号线 PPP 合作模式成为 北京市首家以特许经营方式成功实 现混合所有制经济改制的轨道交通 国有企业。

10、三、心仪的合作伙伴 香港铁路有限公司 国企混合所有制经济改革的关 香港铁路有限公司的成 功加入，为北京市轨道 交通原有的国营“一体 制”提供了不同的体制 改革渠道。 案例实务 Case & PracticeCase & Practice 72 2014年第十一期 键点是要寻求合适的合作方，就像 寻找人生伴侣，目标一致，志趣相 投，互相“心仪” 、看得上。北京 地铁 PPP 合作伙伴就是经过反复挑 选、多次见面商谈才最终确立下来 的，北京京港地铁有限公司成为北 京地铁第一家混合所有制经济体制 公司。 北京京港地铁有限公司，由北 京市基础设施投资有限公司（国有， 出资 2%） 、北京首都创业集团有

11、限 公司（国有，出资 49%）和香港地 铁有限公司（港资，出资 49%）共 同出资组建，其中的不同企业体制 方是香港铁路有限公司。 当北京地铁 4 号线面向国际公 开招商时，递交合作意向并进入谈 判的有好几家外资和私人公司，包 括中信、西门子、新加坡地铁等全 球优秀企业。之所以选择京港公司 作为合作伙伴，主要归功于其中的 港资方香港铁路有限公司（简 称港铁） 。 港铁是全球少数能在营运公共 交通系统中有盈利的公司，而且是 世界上惟一不再需要依赖政府补贴 营运的城市轨道交通系统运营商， 向来以安全、可靠程度、卓越顾客 服务及高成本效率著称，具有丰富 的管理经验和轨道交通技术。京港 地铁的另外两个

12、合作伙伴也都是北 京市国有大型公共设施企业，熟悉 当地情况，接地气。所以，京港地 铁公司在 PPP 合作项目的整个谈判 中，表现出较其他合作意向方更好 的专业运作方式和思路，对协议的 更积极更周全的响应，对 PPP 模式 及风险更深刻的认识，对政府土建 设施租金更一致的接受性，港铁最 终胜出。 京港地铁对 4 号线的成功维护 与运营，获得了北京市政府和公众 的认可，在接下来的大兴线、14 号 线 PPP 项目合作中，又以同样的模 式获取 B 部分的维护与运营权，且 较 4 号线合作介入程度更深。投资 额度从 4 号线的 46 亿元增至 14 号 线的 150 亿元，所包含的主要专业 范围，除了

13、与 4 号线相同的车辆、 信号、自动售检票系统，还增加了 轨道、电梯、安全门及其他机电设 备等，包括几乎所有设备系统。 香港铁路有限公司的成功加 入，为北京市轨道交通原有的国营 “一体制”提供了不同的体制改革 渠道。北京地铁选对了“心仪”的 合作伙伴，企业获得新的活力，提 高了资金资源使用率，分解了各种 风险，引进了有效的竞争机制，让 公众也享受到更好的产品服务，更 有意义的是，还实现了地铁赢利的 零突破。当然，北京地铁也是京港 地铁的“心仪”合作伙伴，港铁在 PPP 合作项目中的良好表现也提升 了和企业在内地以及中央 的形象，获得了持续并广阔的投资 和赢利渠道。京港地铁也成长为轨 道交通领域

14、一种别样的混合所有制 经济企业品牌。 一项改革，一次成功，都是对 后继者莫大的鼓励。北京地铁 PPP 模式的成功运作，为国企混合所有 制经济再次提供了一次可供借鉴的 样板。但样板留给后继者的不应是 机械的模仿，而应是更多的思考与 提炼。北京地铁提价在即，公众不 禁要问，如果提价是为了减轻政府 对不盈利线路的过重补贴，那么已 在盈利的 PPP 合作 4 号线、 大兴线、 14 号线要不要提价？提价后会不会 造成运营单位的过高赢利，从而造 成国有资产的流失？改革还将继续 考验政府在国企混合所有制经济上 的智慧与设计，改革永远是进行时 态。 主要参考文献 1中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定.2013年11月12日中国共产党第十八 届中央委员会第三次全体会议通过.党建研 究.2013,(11). 2秦凤华.揭密北京地铁4号线PPP模式J. 中 国投资,2007,(9). 作者单位 北京工商大学 摄影 张仲芳