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1、行政执法中的若干理论与实践问题,讲授人 李海亮 福建行政学院,行政执法是行政机关与人民群众的合法权益最直接相关的、最大量的、经常性的管理活动，是依法行政的重要环节。2004年3月国务院颁布全面推进依法行政实施纲要，纲要结合我国行政法制建设的新情况、新问题，对完善行政执法制度提出了更加明确的要求。建设法治政府的基本思路是：采取以权力制约权力、以权利制约权力的方式，重点从行政执法的体制、主体、程序、责任、管理基础等方面入手，从而有效规范行政执法行为，实现行政执法制度的法治化。,一、行政执法与行政执法的基本理念 二、行政执法与行政裁量权的控制 三、行政执法与行政执法风险,一、行政执法与行政执法的基本
2、理念,（一）执法理念为什么重要？ 1、执法理念，是指执法者根据对法律制度、执法制度和诉讼制度的理解，以及对法律本质和社会观念的理解，通过执法活动表现出的价值观。 2、执法者树立正确的执法理念是公正执法的基本前提。 3、上海产生“钓鱼执法”的反思,（二）在行政执法中，应当树立何种执法理念？,1、观点一：认为社会主义法治理念就是行政执法的基本理念：即依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。 2、观点二：认为纲要提出的依法行政六个方面的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、效率便民、诚实守信、权责统一，既是对行政机关依法行政的基本要求，也是政府及其公职人员应遵循的基本理念。 3
3、、观点三：认为执法理念应更具体和明确，即应树立： （1）宪法至上的观念； （2）尊重人权的观念； （3）行政权限的观念； （4）行政民主的观念； （5）行政服务的观念； （6）程序法治的观念； （7）政府诚信的观念； （8）接受监督的观念； （9）权力救济的观念； （10）法治必成的观念；,（三）如何树立正确的行政执法理念,1、理解我国宪法及其价值功能是树立正确执法理念的前提条件 （1）正确认识宪法的终极目标 （2）全面理解宪政的基本价值追求 *人权的切实保障 *权力的合理配置 *秩序的严格维护 *利益的有效协调,2、了解我国行政法的发展模式是树立正确执法理念的基本路径 （1）中国行政法的发展
4、模式是从“管理模式”到“控权模式”再到“平衡模式” （2）“控权模式”的基本构成 *强调对个人自由和权利的保障； *注重对行政权力的规范和制约； *突出行政程序的价值； *依赖司法权对行政权的控制；,二、行政执法与行政裁量权的控制,1、 “烟民被拘案”引发的行政行为合理性争论 *2009年8月29日，来自湖北孝感市的56岁男子赵某在重庆朝天门金海洋批发市场内吸烟，被警方行政拘留5天，成为重庆市公共场所吸烟被拘留的第一人。 *截至2009年8月31日，在湖南省消防部门开展的国庆期间消防安全专项整治行动中，已有30多人因为在加油站等具有火灾、爆炸危险的场所吸烟被治安拘留。 *在辽宁省鞍山市，仅从2
5、009年8月24日至31日短短的一周内，就有80人因违规吸烟、违规操作电焊、在危险场所动用明火等原因被拘留5日。,2、依据：,公安机关对烟民重罚的依据是公安部2009年8月20日发布的一个通知。该通知要求：“为确保60周年国庆安全，严令全国公安机关在非常时期要采取非常手段，对消防违法行为实施“六个一律”，其中第四个“一律”明确规定：违反规定使用明火作业者，或者在具备火灾爆炸危险场所吸烟者，一律行政拘留5日。” 消防法第21条明确规定：“禁止在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟。”第63条规定：“违反规定在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟的，处警告或者五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留。”,3、讨
6、论的问题：,作为裁量基准制定者的公安部能否以“一律式”的基准取消消防法的“阶梯式”处罚规定？ 能否将“情节严重”简单地化约为“非常时期”？ 执法一线的公安机关是否必须完全遵照公安部的裁量基准进行处罚？是否能够放弃对不同个案之中复杂情节的个别考量？,（一）行政裁量权及其表现形式,1、行政裁量是行政权的核心，它普遍存在于行政执法过程中 * 所谓行政裁量是指在法律许可的情况下，行政主体及其公职人员作为或不作为，以及怎样作为进行选择的权力。 行政裁量权广泛存在，并且渗透于行政过程中的各个环节： （1）在行政立法过程中，行政机关享有相当的行政裁量权； （2）行政执法过程是行政机关行使裁量权最广泛和最经常
7、的领域； （3）在行政司法中，裁量权的存在自不待言。,2、行政裁量权的表现形式 （1）在法律规范中可能出现的行政裁量 * 不确定概念 * 弹性条款 * 法律规范缺失 （2）在行政执法环节中可能出现的行政裁量 * 对事实认定的裁量 * 对法定事实要件的裁量 * 对行政程序的裁量 * 对结果的裁量,（二）滥用行政裁量权的原因及其危害性,1、滥用行政裁量权的原因 （1）行政裁量权本身存在被滥用的可能 （2）法律规定过于宽泛、原则 （3）行政执法人员素质不高 （4）行政执法保障欠缺 2、滥用行政裁量权的危害性 （1）滥用行政许可裁量权，扭曲市场准入门槛； （2）滥用行政处罚裁量权，损害公平公正发展环境
8、； （3）滥用行政征收裁量权，加重企业和群众负担； （4）滥用办事时限裁量权，贻误企业发展商机。,3、滥用职权的表现形式,a、背离法定目的； b、违反平等对待原则； c、不相关的考虑； d、违反惯例的原则； e、违反可行性原则；f、违反遵守行政规则原则； g、违反均衡原则 ； h、结果显失公正。,（三）行政裁量权的控制模型,控制模型,1、规则控制,2、程序控制,3、监督控制,1、规则（立法）控制模型 （1）理念：行政裁量 权是法治社会的客观存在，不能消灭只能控制； （2）在技术上可通过立法细化规则，使得规则明确、具体，压缩和消除自由裁量的空间； （3）难题是要处理好规则的“细化”和“僵化”之间
9、的关系。 2、程序竞争控制模型 （1）理念：以权利控制权力，核心是使裁量权的行使理性化； （2）在技术上使是行政程序通过相对人的参与变成一个公开透明的过程，使程序变成一个信息分享、知识交流、利益竞争、相互制约的过程。,3、监督与审查控制模型 （1）：执法主体受知识、情感等方面的因素影响可能会使裁量不合理，需要层级更高或者中立权威的主体来做出权威评价。 （2）在技术上是建立行政复议、行政监督和司法审查制度来实现对裁量权的控制。,（四）行政裁量权与中国实践,1、建立自由裁量权行使基准制度是中国控制行政裁量的重要制度创新； 2、正确理解裁量基准的制度功能 （1）偏重个案而非普遍正义 （2）面向典型而
10、非特定个案 （3）限制而非消灭裁量空间。,三、行政执法与行政执法风险,（一）行政执法风险及其产生的原因 1、行政执法风险 行政执法风险是指具备行政执法资格的行政机关工作人员，在行使行政权力或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或行政管理相对人的合法权益，导致行政机关及其执法人员可能面临承担法律后果的情形。 2、行政机关的执法风险主要有两种 一是行政管理相对人提起行政复议或行政诉讼；具体行政行为被撤销或者被变更； 二是给予行政赔偿,3、行政执法人员的风险主要有： （1）被追究过错执法责任 （2）受到行政处分 （3）受到行政追偿 （4）承担刑事责任 4、行政执法风险行为及其表现 （1）行政决
11、策方面 （2）法律关系主体方面 （3）执法依据方面 （4）执法程序方面 （5）执法手段方面 （6）履行职责方面,5、行政执法风险产生的原因 （1）内生性原因 a、对行政执法风险的主观认识不足，缺乏应有的风险和责任意识，实施行政行为的随意性较大； b、个人的责任心和集体感不强，综合素质不高，业务不熟练，造成违法执法或者工作失误； c、缺乏法制观念和廉政意识，在人情、金钱和物质利益的诱惑下，利用手中的权力谋取个人利益。 （2）外部原因 a、行政管理相对人的维权意识和维权行为能力日益增强； b、市场经济环境里存在利益寻租行为； c、纪检监察与司法机关加强了对行政执法与执纪行为的监督监检查，新闻及社会
12、舆论也成为较强的监督力量。,（二）行政执法与行政问责,1、行政问责制的实践价值 （1）强化官员的责任意识，提升官员依法行政和从事管理的能力 （2）有利于政府责任的形成 （3）促使行政体制和管理制度的完善 （4）推动行政文化的转型； 2、行政问责制实施过程中理论上存在的问题 （1）困惑之一：法律责任还是政治责任 （2）困惑之二：过错责任还是结果责任 （3）困惑之三：个人责任还是制度责任 （4）困惑之四：政府责任还是社会责任 （5）困惑之五：“行政式”问责还是“法治式”问责,3、行政执法人员违法、过错责任的追究 （1）不履行法定职责或无故拖延履行法定职责的失职行为； （2）无法定依据或者超过法定种类、幅度实施的行政处罚行为； （3）违反法定程序实施的行政检查或行政强制措施； （4）违反法律、法规、规章规定实施的行政征收和征用行为； （5）对罚没款违法予以处理的行为； （6）利用职务便利、索取或收受他人财物的行为； （7）不及时执行法律效力的判决、裁定或有关机关的决定； （8）对举报、控告或调查处理人员打击报复的。,谢谢大家！,
