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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果地方政府促进现代职业教育发展的政策比较研究从XX年颁布的国务院关于大力发展职业教育的决定到XX年颁布的国务院关于加快发展现代职业教育的决定现代职业教育体系建设规划，这一系列职业教育政策的顶层设计为我国职业教育发展奠定了较为坚实的制度基础。现代职业教育的发展与经济发展的关系越来越紧密，反映了现代经济发展对人才知识结构和能力水平的要求。从政策导向到制度安排，无不体现了现代职业教育发展对增强国家竞争力特别是发展实体经济的支撑作用。由此，中央政府对现代职业教育体系构建提
2、出了整体设计思路，以促进职业教育与经济的协同发展。这一制度性安排的成效好坏，关键在于地方政府的贯彻执行和制度创新。在此，本文选取了五个城市的职教政策文本，比较和分析了其在贯彻和执行中央政府职教政策方面的制度措施以及存在的问题，进而提出政策改进建议。一、现代职业教育发展的政策环境及分析目前，我国除中华人民共和国职业教育法之外，还没有一部专门的高等职业教育法律，对职业教育法规的细分和归类还不明确，对于现代职业教育发展特别是高等职业教育发展缺乏法律引导。法律对政策的调节能力有着十分重大的影响，而教育政策作为法律的有效补充也只是临时性的，对于问题的解决最终还需完善的法律体系加以保障。高等职业教育是现代
3、职业教育发展的主体，应该出台专门的法律、条例，完善现代职业教育的发展体系。从发达国家职业教育发展的历程来看，英国、美国、澳大利亚等国家均制定了较为完备的职业教育法律。以澳大利亚为例，1975年联邦政府就颁布了技术与继续教育法案，将技术与继续教育学院纳入高等教育，此后又出台了一系列法律法规，为高等职业教育的健康发展提供了经费保障。相比而言，我国现代职业教育法律缺乏系统性、连续性的政策设计，特别是对现代职业教育发展的总体目标缺乏相应的法律依据。决定提出：到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职与高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体
4、系。但是，对于如何破解企业参与职业教育不足的瓶颈，如何解决中等职业教育、高等职业教育及普通本科教育之间割裂的现状，发展具有什么样中国特色的现代职业教育等问题，缺乏法律层面的依据，从而对现代职业教育的发展造成诸多障碍。因此，完善现代职业教育顶层制度设计，有助于从根本上推动现代职业教育的长远发展。二、政府对教育的治理方式需要摆脱“能力陷阱”教育治理作为国家治理的重要组成部分，其治理理念、治理方式、治理成效等每一个环节都关涉国家对教育发展的宏观战略布局。正如袁贵仁同志在加快推进教育治理体系和治理能力现代化讲话中所说的，落实中央决策部署、适应教育形势变化及破解热点难点问题，必须加快推进教育治理体系和治
5、理能力现代化建设，这迫切需要我们加快实现由办教育向管教育转变，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理。教育治理现代化对于国家治理现代化以及国家在教育管理领域的科学化、民主化和法治化建设，具有不可忽视的重要价值。有学者认为，政府在治理过程中容易陷入“能力陷阱”，从而无法有效发挥政府的参与作用，并可能对教育治理现代化造成障碍。在此，首先需要厘清“能力陷阱”的含义。该概念首先由Levitt和March提出，指出核心能力“并非总是线性积累的”，核心能力积累的过程可能是一个曲线，甚至会进入一个凹陷。对于政府而言，能力陷阱主要指过分选择和依赖以往较为成功的管理经验或方法，而
6、随着环境的变迁，过去积累的经验已经无法应对新环境、新形势和新问题，从而导致政府在能力施展上陷入困境。它体现为采取单一的教育行政手段、过于注重集权管理模式、治理主体的单一化和政府行为过程中的管制思维等。当前，在政策制定方面主要采取归口管理，如职教政策由教育厅有关职能部门具体负责，专家组成员基本来自职业教育或高等教育领域。事实证明，具有跨界属性的职业教育治理难点已经无法通过单一主管部门来解决，如校企合作促进条例就需要教育、财政、经济等多个部门的协同治理才能取得实质性发展。单一的治理模式或管制惯性对教育治理体系建设及教育治理创新产生了制约和影响。因此，转变政府对教育的治理方式势在必行。笔者认为，要借
7、鉴和吸纳国际先进的治理理念和治理理论，结合本国实际开展实践探索，如借鉴整体性治理的思想和模式，解决产教融合、校企合作方面的治理困境。现代职业教育的主要特点是跨界性和通融性，涉及企业、院校、政府、社会等不同的治理主体。政府通过政策举措调节不同治理主体之间的合作困境，联盟对此，可以学习和应用适用于跨界治理的整体性治理理论。该理论解决的是不同管理主体、不同部门之间的协调整合问题。这些问题跨越了部门边界，绝非单一部门机构所能解决。实践中的“平桥模式”无疑是地方政府实施职业教育整体性治理的有益探索，该模式体现出多部门对职业教育的协同治理并取得了显著成效。现代职业教育的发展需要多元主体融入职业教育，尤其需
8、要明确企业对职业教育发展的主体作用并以法律形式确定下来，使企业成为现代职业教育发展不可或缺的重要组成部分，从而破解产教融合、校企合作的制度障碍。三、部分城市贯彻中央职教政策的主要政策文本比较研究自XX年颁布决定后，各地陆续颁发了加快构建现代职业教育体系的政策文件和配套举措。统计显示，全国目前共有30个省、自治区、直辖市陆续颁发了地方性的实施办法。此外，宁波、苏州、沈阳等城市还颁布了促进校企合作的条例。各地出台的有关现代职教体系构建、现代职业教育发展的政策文件，涵盖职业教育管理政策、中本贯通、专本贯通、中高衔接、普职沟通、职业教育国际化发展、高职人才培养质量、高职院校建设、中职学校建设、考试招生
9、、升学就业、教师队伍管理、职业教育评估督导、多元主体及产教融合、职业教育培训体系建设等15种制度类别。笔者选择了具有代表性的五个城市近年来出台的职教政策进行了简要的文本分析，如下表所示。决定对落实政府职责进行了明确规定，要求“地方政府要切实承担主要责任，结合本地实际推进职业教育改革发展，探索解决职业教育发展的难点问题”。从上表可以看出，主要代表城市依照决定均颁布了加快发展现代职业教育的实施意见，宁波、苏州和广州还出台了促进校企合作的制度文件，体现了地方政府在认真贯彻中央职教决策时的不同做法。其主要特点及存在问题简要分析如下：各地贯彻中央决策要求体现出高度的一致性决定作为现代职业教育发展的统领性
10、文件，与随后颁布的规划一起细化和明确了今后五年我国现代职业教育发展的目标蓝图。如何完成现代职教体系建设规划的任务，关键还在于各地政府的执行和落实。从上表可以看出，上述5个城市均对照决定制定了本市加快发展现代职业教育的文件，广州还对主要目标任务进行了分解和责任分工，细化了指标并进行了政策创新，从政策落实方面与中央决策保持高度一致。同时，不同城市在落实职教政策方面体现出的差异也与城市现有的职教政策体系较好地融合在一起。体现了本地现代职教体系建设特色中央职教政策对现代职业教育发展的总体要求、建设目标等提出了方向性建议，而具体如何落实，则需要结合各地经济社会发展实际，制定特色鲜明的政策文件。如天津市抓
11、住政策合作机遇，全面落实教育部 天津市人民政府关于共建国家现代职业教育改革创新示范区协议，在职业教育健全机制、创新模式、完善制度等方面力争为全国创造可复制、可借鉴、可推广的经验成果和做法，力争成为国家职业教育制度创新的引领者和示范区。此外，天津市、北京市在推动京津冀现代职业教育协同发展方面体现出政策设计过程中的关联性和协同性，对于如何发展本地现代职教特色进行了制度创新和探索。注重政府推动现代职教发展的保障责任现代职业教育发展政策除了规定如何做、做什么以外，更重要的还在于如何落实和体现政府对于职业教育发展的责任。其中，政策评估作为保障教育政策连贯性的重要措施，在政策制定中尤为重要。科学合理的政策
12、评估举措有助于防范教育政策失真或走样。对此，澳大利亚政府在1999年出台的知识与创新：研究与研究培训政策报告中提出，应在“拨款分配机制中建立一套公正客观的成果评估标准”，应“遵循严格、可信、透明的原则，保证最低程度干预研究机构的活动，并公平一致地对待各个研究领域”。在贯彻决定的各地政策文本中，广州市政府在职业教育经费保障机制、职业教育服务支撑体系等方面做出了具体规定，并且制定了实施意见的重点工作任务分工表、实施意见的破解难题及权责清单，体现出该市政府落实现代职教政策的细致性和完备性。指标有待细化，特色不够鲜明，制度创新和配套举措还有待健全比较分析五个城市制定的落实决定的政策文本，发现还存在一些
13、问题，主要表现为：整体缺乏制度创新性，对于决定主要目标任务的分解不够细致；政策内容多是定性表述，量化指标匮乏；部分建设指标仅仅是数值方面的差异，相似度较高。在体现本地现代职教特色的政策设计方面，特色还不够鲜明。此外，配套举措还有待完善。宁波、苏州出台的有关职业教育校企合作方面的实施条例，对于实施过程中取得的成效以及存在的问题，如区域性校企合作政策实施过程中体现的局限性、企业参与职业教育的激励政策有待进一步完善等，还需要进一步总结和细化。此外，从省级政府层面，河南、江西、广西等出台了职业教育校企合作促进办法；沈阳市、郑州市等也出台了促进校企合作的文件。在上述已经出台的校企合作制度文件中，对于支持
14、企业参与职业教育的政策激励举措还需加强，专家提出的促进校企合作长效机制的建议如“推动立法机关完善促进职业教育校企合作的法律法规”“建立对地方政府、学校、企业、行业履行校企合作职责的评价与问责制度”等还需进一步修订和完善。虽然制定的政策未必有多大成效，但是实践工作必须有政策依据。落实职教政策的关键还在于政策的精细化和配套举措是否得力。四、地方政府推进现代职教发展的政策建议教育政策不是少数人的利益反映，而应体现大多数人的价值诉求和权利博弈。不同的利益群体往往因利益冲突而产生价值冲突。鲍尔认为，教育政策的本质是“对价值观进行权威性配置”。多元化的利益诉求和价值观使得制定教育政策时不仅要做到优中择优，
15、还要在权衡中适当忽略、妥协，更要考虑到大多数人的合法利益需要。对于今后地方政府推进现代职业教育发展的政策举措，笔者提出以下几点建议：政府教育政策改革应与政府治理方式变革相辅相成党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这表明国家治理体系和治理能力现代化已经上升为全面深化改革的战略高度，反映出政府管理理念发生了根本性转变。同时，这也表明传统的政府治理模式越来越难以适应新形势发展的需要。因此，必须重塑政府与社会、市场之间的关系，为实现地方政府治理能力现代化奠定实践基础和基本条件。作为治理体系和治理能力现代化的统领性要素政策和制
16、度建设，必须体现政府治理理念并与其治理方式、治理目标相一致。如规划提出“要完善校企合作的现代职业院校治理结构，推动行业、企业和社区参与职业院校治理”，这一表述反映了国家治理理念、方式在职教政策领域的具体要求和体现。地方教育政策设计应凸显区域特色、注重机制创新决定将产教融合、特色办学作为基本原则之一，具体要求是突出院校办学特色，强化校企协同育人。规划重点提出了体系建设的制度保障和机制创新，要求建立各级政府、行业、企业、学校和社会各方面共同参与的制度创新平台，为现代职业教育体系建设提供制度保障。中央政府从完善职教法律、促进管办评分离到构建职业教育投入机制和区域合作机制等，均提出了有建设性的指导意见。地方教育政策设计的关键是地方政府如何结合区域经济社会发展特色，构建与之相适应的现代职教发展特色。如苏州市围绕产业
