公共债务

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1、公共债务,第一节 公债概述 第二节 公债负担与效应 第三节 公债的发行与偿还 第四节 公债市场,第一节 公债概述,一、公债的性质与特点 二、公债的产生与发展 三、公债的分类,一、公债的性质与特点,公债（public debt），即公共债务，是政府为解决正常财政收入的不足，或实施特定的经济调控政策（满足其职能的需要），以信用形式筹集资金而形成的债务。 性质:以政府为债务人的特殊的财政信用关系 具有以下四层含义：,（1）公债是整个社会债务的组成部分，是特殊的债务范畴（主体、依据）。民间债务：企业、个人（私债） 中央政府债务：国债政府债务（公债） 地方政府债务：地方债,整个社会债务,A.公债与私债的

2、区别在于发行的依据和担保物不同。民间借债一般须以财产和收益为担保；公债的担保是政府信用。B.公债与银行贷款的区别。银行贷款是间接融资，一般融资成本较高；公债是直接融资，成本较低，它由中央直接使用，宏观效益比较好；融资对象不同。,（2）公债是国家信用的主要形式，具有信用的共同特征还本付息。,筹资信用：借款、债券国家信用 投资信用：银行信用商业信用消费信用民间信用,信用,基本建设贷款 支农周转金,国家信用与银行信用的区别：资金分配的主体、资金分配形式、资金投向不同,（3）公债是财政收入的特殊形式(非经常性收入)，体现一定的分配关系，是一种“延期的税收”。 （4）公债是重要的经济杠杆，对国民经济发挥

3、调节作用。,2007年中国财政部向境内商业银行发行特别国债6000亿元。,公债的特点,有偿性（收益性）； 自愿性； 灵活性。 非经常性财政收入 安全性、流动性,（2）社会上具有相当的闲置资金（社会应债能力是可能性，是国家发行公债的物质基础）； （3）信用制度的产生和发展（技术条件：完善的金融机构和健全的信用制度）。 （4）资本主义生产关系及反映资本主义意识形态的个人主义的发展（充分的政治条件和前提条件）；,二、公债的产生与发展,公债的产生比税收晚。产生的条件： （1）财政困难，入不敷出；或财政职能扩大，所需要的资金膨胀，仅靠税收不能满足财政支出的需要（必要性）。,（1）政府的职能范围的急剧扩张

4、（主要原因是满足政府对外扩张对财政开支增加的需要）； （2）剩余产品增长、闲置资本扩大，为公债发行提供了可能； （3）实行赤字财政政策平抑经济波动的需要（国家干预经济实施扩张性财政政策）； （4）金融机构和证券市场的发展和成熟、信用制度的完善是发行公债必须的技术条件。 从动态角度看，政府的财政需求扩大，既是公债规模持续扩大的原因，又是其后果。,公债的发展,现今，公债的发展成为世界性的财政现象。不论社会制度怎样，不论社会经济发展水平如何，几乎所有国家都将国债作为筹集财政资金的重要形式和发展经济的重要杠杆。 以美国为例：,美国公债发展历程,1776年，大陆会议就已经开始发行公债。1789年，联邦政

5、府成立，把以前的债务连同利息均按票面换成了长期公债，当时不足1亿美元。1865年，为弥补南北战争经费，政府债务规模达到27亿美元。1919年8月公债发行量达到266亿美元。二战后迅速膨胀，1946年发行量达2694亿美元；1960年2900亿美元，1970年3897亿美元。 70年代后，美国经济“滞胀”，开始实行赤字政策。1975年，美国公债余额达到5766.5亿美元，比上年陡增17%。1986年突破2万亿大关，1993年底，公债规模为4.4万亿美元，约占当年GDP的71.5%（国际警戒线60%）。21世纪后，为刺激本国经济回升，支付对外战争费用及本土安全保障费用，财政赤字规模持续维持在历史高

6、点。美国公债规模2001年时59434亿美元，2002年64000亿美元，2003年73840亿美元，2007年，11万亿美元，2011年2月，14.1万亿美元，3亿人口，人均负债4.5万美元。,亿美元,1919,1960,1975,1993,2003,2008年12月，美国共有未偿公债10.9万亿美元，位于纽约时代广场上的国债钟的借位数字已经不够用了，其中中国居各国持有美国国债总量首位，相当于美国国债总额的百分之六。 美国2009财政年度赤字超1.85万亿美元，按照最乐观的预期，美国2011年的财政赤字也将高达1.6万亿美元，全部负债更是占到美国GDP的50%以上。 阿格斯经济研究所所长理查

7、德表示，“这是一剂苦口的药，政府会面临巨大的财政压力，但银行和企业需要这些钱来渡过难关。”,沙特阿拉伯的公债,沙特的经济支柱一直都是石油工业。石油占国民生产总值的40，国家财政收入的70一80以及全部出口收入的95。 沙特阿拉伯在1986年前发誓“与举债一刀两断”，1987年开始破戒借债。2003年底其政府债务约1700亿美元，人口2267万人，人均负债7500美元。到2003年，该王国在过去20年中有19年呈财政赤字。现在它的人均国民生产总值还不到8000美元。尽管2004年石油价格的上涨最终产生了财政盈余，但是沙特阿拉伯的债务仍然很高，尤其对一个常常被认为非常富裕的国家来说更是如此。 20

8、01年，沙特国家财政总收入达613.3亿美元，财政总支出达680亿美元，赤字66.7亿美元，占国内生产总值的3.7。,我国公债发展的历程,第一阶段：19491950年，当时为了保证仍在进行的革命战争的供给和恢复国民经济，发行了总价值约302亿元（2.65亿)的“人民胜利折实公债”，年息五厘，分五年偿还。 第二阶段是19541958年。当时已开始第一个五年计划，进入大规模建设时期，为此发行了35.46亿元的“国家经济建设公债”。 1951-1957年向苏联借了51.62亿元的外债，进行156个项目建设。1968年外债还清。 第三阶段是1979年实行改革开放政策以后到1993年。从理论上矫正了所谓

9、“既无内债，有无外债，是社会主义的优越性”的错误观念，同时，由于在改革中实行放权让利政策，财政连年出现赤字，开始重新启用国债，但国债规模较小，1993年国债实际发行381.3亿元。,第四阶段是19941997年。从1994年开始，我国财政赤字弥补方式进行改革，由原先发行国债和向中央银行透支两种方式改为发行国债一种方式，同时先前发行的国债开始进入还债高峰期，受此影响，当年财政发行国债首次突破千亿元，达1175.3亿元，以后每年发行增长速度都超过了20%，至1997年国债发行规模已达2476.8亿元。 第五阶段是1998年至今。1998年我国开始实行积极的财政政策，扩大财政支出，加大对基础设施的投

10、资的力度，国债发行规模上了一个新的台阶。1998年国债发行额为6591亿元，2002年达5727亿元。2004年7072亿元。2007年超过9000亿元。 2008年8549亿元。2009年末我国国债余额约5.97万亿元，占当年GDP的17.57%。,三、公债的种类,（一）以发行地域为标准，分为内债和外债。 （二）以举债形式为标准，分为契约借款和公债券。 （三）以偿还期限为标准，分为短期（1年以下贴水发行，1994年占6.4%)、中期(1到10年,1994年占93.6%)和长期公债(10年以上)。 （四）以公债的流动性为标准，分为可转让公债（发行后可在金融证券市场上买卖）和不可转让公债（发行后

11、不能在金融证券市场上买卖，一般利率较高、偿还方法优惠）。 （五）发行主体：中央公债、地方公债 （六）公债计量单位：实物、货币 （七）公债用途：生产性、非生产性,我国国债三大品种,无记名式国债 无记名式国债是一种票面上不记载债权人姓名或单位名称的债券，通常以实物券形式出现，又称实物券或国库券。无记名式国库券的一般特点是：不记名、不挂失，可以上市流通。 凭证式国债 凭证式国债是指国家采取不印刷实物券，而用填制国库券收款凭证的方式发行的国债。我国从 1994年开始发行凭证式国债。凭证式国债具有类似储蓄、又优于储蓄的特点，通常被称为储蓄式国债，是以储蓄为目的的个人投资者理想的投资方式。与储蓄相比，凭证

12、式国债的主要特点是安全、方便、收益适中。 记账式国债 记账式国债又称无纸化国债，它是指将投资者持有的国债登记于证券账户中，投资者仅取得收据或对账单以证实其所有权的一种国债。记账式国债具有成本低、收益好、安全性好、流通性强的特点。,第二节 公债负担与效应,一、公债的负担 二、公债的经济效应 三、公债的规模与风险,一、公债的负担,在公债理论中，流传甚广并在一定时期内占主导的观点是公债不会形成社会负担。如这一观点的现代代表人物道尔顿说：“国债只是社会一连串财富的转移，就整个社会观之，既无直接货币负担，亦无直接货币利益，同货币支付互相抵销”。按照这一观点，国家遵循有借有还的信用原则集中部分社会资金，公

13、债持有人暂时让渡资金使用权最终获得还本付息的报偿，谁都没亏没赚，完全符合社会交换原则，自然也就没有负担问题。这种观点曾被亚当斯密斥为“全是基于重商学说的诡辩”。在马克思主义观点看来，这种观点的要害在于抹煞资本主义公债的阶级实质。各国的经济实践已经充分表明，公债不仅存在负担问题，而且如何衡量公债负担也是财政理论与实践的重要内容。,公债的负担,从形式上看，公债的负担分五个层次： （1）认购者的负担（债权人）：企业、个人、银行及非银行金融机构的债务负担。 （2）政府的债务负担（债务人）：政府的债务依存度，即国债发行额占财政支出的比重；政府的偿债率，即国债还本付息额占财政收入的比重。 （3）纳税人的负

14、担：债务负担率，即国债发行额占GDP的比重或国债余额占GDP的比重。 从实质上看，公债负担就是纳税人负担。 （4）公债的代际负担：代际转移问题 （5）国内负担与国外负担,理论界关于公债的认识,两种观点 一种是反对，“公债有害论”（古典经济学派）：（1）公债侵蚀了私人资本，妨碍工商业的正当投资；（2）以公债弥补财政赤字会助长政府浪费、不负责任行为；（3）增加将来财政困难；（4）公债常以高利吸引购买者，会使富者坐享其利，使财富分配不均，公债不断的膨胀，使市场增多信用，促使物价上涨等等。 李嘉图等价定理,理论界关于公债的认识,第二种是主张大力发展公债，现代凯恩斯学派是这方面的典型代表，凯恩斯的功能财

15、政论，把公债和赤字以及扩张性财政政策联系在一起，对公债大加赞扬。 萨缪尔森认为： （1）公债不是一个值得忧虑的问题，而是一件有益的事，会增加净收入； （2）公债不是妨碍经济增长的因素，而是使经济稳定发展的因素； （3）公债的数额不应受限制，公债的发行不但不应视作国家的债务，而且还应视为国家的资产； （4）公债不会增加人民负担。 因此，大量发行公债有利于经济繁荣和充分就业。,理论界关于公债的认识,公债资产效应。公债作为持有者的一种能增加财富的资产，其余额的累积会影响持有者的消费行为与投资行为。 代际公平与公债 如果公债投资于资本项目，后代人能从中受益，则公债融资有利于代际公平。 如果后代人更富有

16、，公债负担的代际转移也更符合代际公平。,二、公债的经济效应,（一）财政效应（公债对财政收支的影响） （二）货币信用效应 （三）投资扩张（引致效应）和挤出效应： （四）宏观经济调控效应 对社会总需求的调控效应：增加公债发行扩大公共预算支出公债规模适度（过大），增加社会总需求（膨胀）恢复社会总供求平衡（失衡） 货币政策的操作对象：公债发行为中央银行的公开市场业务提供操作工具调控货币供应量。,三、公债的规模与风险,债务规模有三层意思： 历年积累债务的总规模； 当年发行的公债总额； 当年到期需还本付息的全程总额。,（一）衡量公债规模的指标,1.国民经济的应债能力（社会应债能力） 从理论上讲，国家财政支出需求压力和偿还能力、居民的收入和储蓄水平及国内生产总值的规模和国债的收益率高低，都是制约国债发行规模的重要因素，但这些因素集中在一点，就是债务负担率。 从社会上看能用于认购公债的资金供给可能 2.财政应债能力（政府偿债能力） 国债“是未来的税收”，一个国家国债发行的规模是由这个国家的财政应债能力决定的。 我国国债的适度规模是当前社会颇为关注的一个问题,