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1、安全生产行政监管执法风险防范,盈科律师事务所高级合伙人 盈科郑州党支部副书记 郭 杰律师公司法律事务部主任 tel(微信):13607690819行政诉讼部执行主任,目 录,一、安全生产行政监管执法风险日益加大 1、国家加快法治政府建设给安全行政监管提出更高要求。 2、生产经营单位的法律意识及自我保护意识不断增强。 3、安全生产形势依然严峻，时刻不能放松。 4、行政执法监督进一步加强 5、行政执法责任追究力度加大、国家赔偿制度不断完善。 二、 以“法治思维”和“法治方式”开展安全生产行政监管执法 1、法律至上思维：行政执法原则（公法）：“法无授权即禁止” 2、行政相对人权利本位思维：公民、法人
2、权利：“法无禁止则自由” 3、执法目正当思维 三、安全生产行政监管执法把握好三大核心问题：证据、法律、程序 1、证据的收集和运用 2、法律的正确理解和适用 3、严格遵守法定程序,一、安全生产行政监管执法风险日益加大,1、国家加快法治政府建设给安监执法提出更高要求。十八届三中、四中、五中全会对全面推进依法治国、深入推进依法行政、加快建设法治政府作出重大部署。尤其是十八大四中全会以全会的形式讨论依法治国的问题，历史上也是第一次。中共中央、国务院印发的法治政府建设实施纲要（20152020）确立了法治政府建设的时间表，法治政府建设步伐明显加快。 2、生产经营单位的法律意识及自我保护意识不断增强。随着
3、法律的不断完善，也给行政相对人提供更多的救济渠道，更低的救济成本：行政复议、行政诉讼、信访、向监察机关投诉等。行政诉讼免交诉讼费立案登记制.,一、安全生产行政监管执法风险日益加大,3、安全生产形势依然严峻，时刻不能放松。 4、行政执法监督进一步加强2015年，全国法院一审行政案件受案数为220398件，同比上升60%左右。被告级别明显上升，2015年国务院部门应诉的案件就达3724件。行政机关败诉率有所上升。2015年，全国一审行政案件全部结案中行政机关败诉率与往年相比有较大幅度上升；以判决方式结案中的行政机关实体败诉率与往年相比有所上升。以北京市第一中级人民法院审理的涉部委912件行政案件为
4、例，中央部委实体败诉率高达33.5%，与全国数据基本相同。,一、安全生产行政监管执法风险日益加大,5、行政执法责任追究力度加大天津“8.12”特别重大火灾爆炸事故：调查组认定，天津交通、港 口、海关、安监、规划和国土、市场和质检、海事、公安以及滨海新区环保、行政审批等部门单位，未认真贯彻落实有关法律法规，未认真履行职责，违法违规进行行政许可和项目审查，日常监管严重缺失;有些负责人和工作人员贪赃枉法、滥用职权。天津市委、市政府和滨海新区区委、区政府未全面贯彻落实有关法律法规，对有关部门、单位违反城市规划行为和在安全生产管理方面存在的问题失察失管。交通运输部作为港口危险货物监管主管部门，未依照法定
5、职责对港口危险货物安全管理督促检查，对天津交通运输系统工作指导不到位。海关总署督促指导天津海关工作不到位。有关中介及技术服务机构弄虚作假，违法违规进行安全审查、评价和 验收等。,一、安监行政执法风险日益加大,5、行政执法责任追究力度加大公安、检察机关对49名企业人员和行政监察对象依法立案侦查并采取刑事强制措施。其中，公安机关对24名相关企业人员依法立案侦查并采取刑事强制措施（瑞海公司13人，中介和技术服务机构11人）；检察机关对25名行政监察对象依法立案侦查并采取刑事强制措施（正厅级2人，副厅级7人，处级16人），其中交通运输部门9人，海关系统5人，天津港（集团）有限公司5人，安全监管部门4人
6、，规划部门2人。 根据事故原因调查和事故责任认定结果，调查组另对123名责任人员提出了处理意见，建议对74名责任人员给予党纪政纪处分，其中省部级5人，厅局级22人，县处级22人，科级及以下25人；对其他48名责任人员，建议由天津市纪委及相关部门视情予以诫勉谈话或批评教育；1名责任人员在事故调查处理期间病故，建议不再给予其处分。,一、安全生产行政监管执法风险日益加大,6、国家赔偿制度不断完善。深圳市规划国土局与深圳市有色金属财务有限公司行政赔偿纠纷案1995年5月29日，百胜公司以办有#号房地产证的上梅林厂房1、2层作贷款抵押物，与财务公司签定了#号抵押贷款合同，贷款金额为人民币870万元，期限
7、为三个月，月息为9.08。同日，该合同经深圳市罗湖区公证处公证。次日，百胜公司经规划国土局办理了#号抵押登记手续。由于百胜公司逾期不能偿还贷款，财务公司于1996年1月向深圳市中级法院提起民事诉讼。5月3日，百胜公司被深圳市中级法院宣告破产，并成立清算小组进入清算，该民事诉讼程序转入破产程序。在破产程序中，财务公司对上梅林工业厂房1、2层房产的优先受偿权未得到确认，后又因百胜公司的破产财产不足以清偿破产费用，深圳市中级法院裁定终结百胜公司的破产程序，使财务公司的该项民事权益完全不能实现。财务公司遂于1998年6月提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。,二、以“法治思维”和“法治方式”开展安全生产行政监管
8、,党的十八大报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是历次党代会报告中首次要求干部要用“法治思维”和“法治方式”来执政，党的十八届四中全会决议又对这些思想进行了系统化的阐释，这是我国依法治国方略理念的具体体现，这就要求广大党员干部要善于运用法治思维和法治方式推动改革发展，破解社会管理难题，提高社会管理创新水平。行政管理和执法人员是贯彻依法治国、依法行政战略的主力军，更应该“法治思维”和“法治方式”来处理问题。,二、以“法治思维”和“法治方式”开展安全生产行政监管,1、法律至上思维：行政执法原则（公法）：“法无授权即禁止”刑法就是典型的公法
9、。“法无明文不为罪”、“疑罪从无”、禁止类推！其实就是指一切被定为犯罪的行为必须是刑法明文规定的，法律上无明文规定的行为不得类推为犯罪。行政管理和行政执法也是公权力的行使，必须具有明确的法律依据和法律授权。必须遵守“法无授权即禁止”的基本原则。,二、以“法治思维”和“法治方式”开展安全生产行政监管,案例： 江苏省南京市发展和改革委员会于2010年7月对10家企业作出废弃食用油脂定点回收加工单位备案，其中包括南京发尔士化工厂和南京立升废油脂回收处理中心。2012年11月，南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）作出江宁政发（2012）396号关于印发江宁区餐厨废弃物管理工作方案的通知（以下简称
10、396号文），明确“目前指定南京立升再生资源开发有限公司（以下简称立升公司）实施全区餐厨废弃物收运处理。”该区城市管理局和区商务局于2014年3月发出公函，要求落实396号文的规定，各生猪屠宰场点必须和立升公司签订清运协议，否则将进行行政处罚。南京发尔士新能源有限公司（以下简称发尔士公司）对396号文不服，诉至法院，请求撤销该文对立升公司的指定，并赔偿损失。,二、以“法治思维”和“法治方式”开展安全生产行政监管,案例2：某派出所接到电话举报，称其辖区内一居民正在家里播放黄色录像，遂派4名民警未带任何文书在该居民房屋外通过门窗向内窥视，之后又强行进入居民家中搜查。此时，一个有法治思维的民警就应该
11、考虑：我已经具备为此事出警的法律依据了吗？事实上，与此事有关的法律规定简单而又明晰。相关法律只规定不得“组织播放淫秽音像”，而没有规定不得在家里播放淫秽音像。因此，民警不能以此为由搜查该公民住宅，更不能因此惩罚观看淫秽音像的公民。,二、以“法治思维”和“法治方式”开展安全生产行政监管,2、行政相对人权利本位思维-公民、法人权利（私权利）：法无禁止则自由比如，前述派出所民警查处黄色录像，窥视和强行搜查民宅。面对类似事件，从法治思维的要求来讲，执法者应当多考虑一个问题：公民有没有在家做某事的权利或自由？或者至少要考虑，民警强行进入公民家中搜查某物品，是否会牵涉或影响到公民的某种权利？如果有法治思维
12、，就会比较谨慎地处置类似的事件，也就会用法治方式来管理社会。若是法律上没有规定的利益，是否要尊重和保护？1998年5月，四川省阆中市水观镇个体经营户李茂润受到一精神病患者的严重威胁时，多次向水观派出所求助，但派出所未予理睬。某日，李茂润为了求生，被迫从二楼跳下致重伤，遂起诉派出所。这是否叫“行政不作为”？这种行为是否应该承担赔偿责任？法律上没有规定，这属于法律漏洞。法院如何判决呢？,二、以“法治思维”和“法治方式”开展安全生产行政监管,3、执法目的正当性公权力的行使必须有合法的来源、法定的行使和程序、正当的目的-自由裁量权。(行政处罚的目的不正当：不一视同仁、标准不统一、不遵守“过当其罚”的原
13、则等等-滥用职权）。行政诉讼法第70条规定：行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第77条规定：行政处罚明显不当，人民法院可以判决变更。,二、以“法治思维”和“法治方式”开展安全生产行政监管,案例：2006年4月6日原告祁东县新兴花炮厂取得了湖南省安全生产监督管理局颁发的安全生产许可证。有效期至2009年4月6日。原告于2009年1月5日，向被告祁东县安全生产监督管理局申报办理延期行政许可，但被告没有根据湖南省安监局文件的要求，为原告办理安全生产许可证履行签署意见呈报上级行政主管部门的义务。2009年6月28日，被告发现原告未停产，当即向原告下达了停
14、产强制措施，并销毁了其部分药饼。2009年8月12日,被告又以祁东县安全生产监督管理局001号扣押物品清单，扣押原告部分鞭炮。2009年8月12日,被告向原告送达了有关“行政处罚告知书”、“行政处罚听证告知书”，并在2009年8月12日、2009年8月18日两次集体讨论，决定对原告作出：1、责令停止生产；2、没收违法所得；3、罚款人民币伍万元的行政处罚。,二、以“法治思维”和“法治方式”开展安全生产行政监管,日常工作相关的问题： 1、能否以安委会名义安全检查、行政处罚？ 2、省市县联合执法谁承担责任？ 3、安全专家在检查记录上签字是否具有法律效力？4、安全事故中安监局有义务参与民事赔偿吗？5、
15、事故调查的主体是谁？6、对领导批示怎么处理？7、行政许可的依据是什么？有哪些法定的程序和时间要求？8、哪些信息应该公开？哪些不能公开？.,三、安全生产行政监管执法把握好三大核心问题,（一）证据的收集和运用所有的行政执法和行政管理、行政复议、行政诉讼都是围绕证据展开的。 刑事案件一样：“赵作海案”“聂树斌案”“钱仁风案”冤案纷纷浮出水面，造成冤案的原因就是对证据的认识有偏差，或者不重视证据-轻信口供、刑讯逼供。但是，这里要区别：法律事实和客观事实-刑事辩护人与被告人的对话。 1、证据的形式-行诉法第33条规定：“证据包括：(一)书证；(二)物证；(三)视听资料；(四)电子数据(五)证人证言；(六
16、)当事人的陈述；(七)鉴定意见；(八)勘验笔录、现场笔录。”以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。2、举证责任：34条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。,三、安全生产行政监管执法把握好三大核心问题,（一）证据的收集和运用3、诉讼中证据的提交时间第六十七条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”第35条：在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。第36条、被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。4、证据的运用：一是符合法定的证据形式；二是证据获取要符合法定的程序；三是审查判断单个证据的真实性、合法性和关联性。四是审查判断涉案证据能否形成一个完整的证据链条证明待证事实-证据是否确凿、充分。,
