浅析旅游资源管理与保护

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1、浅析旅游资源管理与保护一、前言旅游资源是旅游产业发展的基础，也是旅游学术研究的重要内容。但人们对旅游资 源的认识和相关研究却滞后于旅游产业发展实践，从旅游学术研究发展过程来看，早期阶 段的旅游学术研究仅仅是关注旅游活动的经济影响，直到二战结束、世界旅游也经历近百 年之久，旅游学术研究进入第二阶段，即“全面发展阶段”之后，学术研究领域才对旅游资 源的相关问题展开了针对性的研究。进入 20 世纪 90 年代，世界旅游学术研究开始向非经 济领域倾斜，人们更加关心旅游和旅游业的健康发展，可持续发展问题成为人类关注的核 心问题，关注重点的转移推动了旅游资源研究的深化和扩展，特别是自然资源和人文资源 保护

2、的理念、方法和技术等领域，逐步成为旅游资源学术研究的核心内容，使人类对旅游 资源的研究由开发利用转向保护和可持续发展，也使旅游资源的理论体系逐步走向完善和 成熟。我国关于旅游资源学的相关研究开始得较晚。从 20 世纪 80 年代中国现代旅游业的 起步开始，至今也仅有三十的时间，对旅游资源的概念、构成、分类、评价及开发的理论 与方法等，也是引进、学习国外的学术成果开始到逐步走向创新研究。随着我国一个重要 的法规性文件，即旅游发展规划管理办法和三个重要的国家标准，GB/T 18971xx旅游规划通则 、GB/T17775xx旅游区质量等级的划分与评定 、GB/T 18972xx旅游资源分类、调查与

3、评价的实施，对一些在学术界长期争论不一的概念和 理论问题进行了技术规范，统一了实践口径，对相关理论研究也起到了引导和推动作用1。二、国外旅游资源管理体制在旅游资源管理与开发方面，人们常常援引外国的管理模式。外国模式大致有两类。 即以美国为代表的欧美模式和前苏联模式2。美国国家公园体系管理体制美国是世界公认的最早以国家力量介入自然文化遗产保护和最早提出世界遗产地概 念的国家。也是自然文化遗产保护较为成功的国家。目前，美国的自然文化遗产体系，主 要由国家公园、国家森林、国家野生动物保护区国土资源保护区、州立公园和某些博物馆 等组成。其中的国家公园体系规模最大、制度最先建立、最完善，且包括了自然资源

4、和文 化资源3。其主要特点是：1、行政上实行一元化垂直领导。美国的国家公园体系的管理者为内政部国家公园管 理局。该局成立于 1916 年， 专门负责全国的国家公园事务。1935 年通过的历史纪念地保 护法规定将国家文化资源和自然资源统一交由国家公园管理局管理。由于国家公园管理体 系隶属关系明确，国家公园体系各组成单位所在地政府没有权利管理国家公园管理局所属 区域，即使是治安也由国家公园管理局独立执行。2、规划管理高度集中。美国国家公园的规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划 设计中心全权负责，独家垄断操作。丹佛设计中心的职员有风景园林师， 生物、生态、地 质、水文、气象等方面的专家学者，还有经

5、济学、社会学和人类学的专家。这一方面保证 了规划设计的质量，另一方面又阻止了违反规划事情的发生4。3、管理与经营分离。1965 年美国国会通过了特许经营法 ，规定国家公园管理机 构不得从事商业性经营活动，公园内商业经营项目通过特许经营的办法委托经营，管理机 构从特许经营项目收入中提取一定比例的费用用于改善公园管理。国家公园机构是纯联邦 政府的非赢利机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款解决。 特许经营制度的实施，形成了管理者和经营者角色的分离，避免了重经济效益、轻资源保 护的弊端5。4、公众参与与社会支持。美国全国国家公园的工作人员只有 115 万人， 旅游旺季 时招聘

6、1 万人，参加服务的志愿者达 8 万多人。国家公园的大量接待服务和环保工作由志 愿者协助完成。国家公园的经费相当一部分来自社会各界的捐赠。美国国家公园系统内外都有大量的科学家，对国家公园的设立、规划、保护、利用 和管理进行了长期的研究。他们围绕着“为什么设立、设立范围”或“保护目标、范围、方法 和措施”，行了大量的研究论证，为国家公园各层级决策者提供了充分的科学依据。来自政 府和非政府的各类研究基金， 都能有效地用于生物多样性保护、生态保护和恢复、外来物 质入侵、病虫害防治方法、火灾控制方法、资源利用方式、保护监测方法以及历史文化资 源等方面的研究，使各项管理工作具有很高的科技含量。前苏联自然

7、与文化资源管理体制一切自然与文化资源均归国家所有，完全由政府管理、政府接待、政府保护， 其管 理经费与员工开支全部由国家包揽。这一模式排斥任何形式的市场经营。这是高度集权的 行政指令式计划经济模式在遗产管理中的表现。实施政事合一，事企合一，表现在各资源 行政部门即是资源的所有者、监护者，又是资源的管理者和经营者，这些部门既有资源保 护的职能，又有服务接待和社区管理的职责。自然与文化资源保护和管理的经费与员工开 支由国家包揽，由于财政拨款有限，所以资源的保护和管理资金严重不足，这不利于自然 和文化资源的可持续保护和开发利用。自 1999 年起，俄罗斯对旅游业表现出了前所未有的 重视，普京就任后对

8、政府机构进行大规模重组。机构改革后，俄政府成立了规模庞大的经 济发展与贸易部，新建的旅游局成为该部的众多部门之一。此举表明，政府已经不再将旅 游当做一个非营利性的社会事业，而是开始将旅游业看做一个重要的经济部门6。 三、我国旅游资源管理体制按照我国现行的行政管理体制，旅游资源按照不同属性，分别由住建部、文物局、 林业局、环保局、国土资源局、旅游局等国务院主管部管理，并且按其科学价值、历史文 化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级，分别由各级相关行政主管部 门管理。同时为了加强资源的保护和管理，国家采取立法，设立了相应的行政管理机构， 如风景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员

9、会、文物管理委员会等，他们作为国 家资源所有者代表，统一实施管理权。建设部门的三级管理体制国务院公布的风景名胜区管理条例规定，我国风景名胜区划分为三个等级，即 县级、省级、国家级，并相应实行三级管理，由各级人民政府的建设管理部门行使管理职 权7。1982 年，中国首次设立风景名胜区，30 年间先后审定八批国家级风景名胜区。截 止 2016 年 10 月，全国已设立风景名胜区 962 处，总面积约万平方公里，占国土面积%。 风景名胜区已经成为我国自然与文化遗产资源保护体系和全国主体功能区架构的重要组成 部分，这些风景名胜区已有 32 个风景名胜区被联合国教科文组织列入世界遗产名录8。三级风景名胜

10、区行政管理的职权划分分别为：国家住房与城乡建设部主管全国风景 名胜区，地方各级城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。旅游部门五级管理体制根据国家质量技术监督局发布的旅游区质量等级的划分与评定中的规定，旅游 区划分为五级，以 A 字表示，从低到高一次为 A、AA、AAA、AAAA、AAAAA 级。等 级划分的评价内容包括旅游交通、游览、旅游安全、卫生、邮电服务、旅游购物、经营管 理、资源和环境的保护、旅游资源吸引力、市场吸引力、接待游客规模、游客评价十二个 方面1。中美旅游资源管理体制的比较，如表 1 所示表 1 中美旅游资源管理体制比较中国 美国名称 历史文化名城、文物保护单位、风景名胜区、

11、自然保护区、森林公园、地质公 园、湿地公园、水利景区 国家公园、自然保护地、历史纪念地所有权 单一国家所有制 大多为国有制，部分自然保护地和历史纪念地属自治团体、 企业或个人所有管理部门 由中央、省、市、县政府文化、文物、建设、林业、环保和国土资源部门 管理，他们作为国家资源所有者代表，统一实施管理权 联邦政府内政部国家公园管理 总局7 个地区管理局国家公园规划体系 各部门、各学科规划单位和教学研究单位分别编制规划，风景名胜区、森 林公园、旅游区分别制定规划设计规范，由各行政主管部门审批。 由联邦政府内政部国家 公园管理总局下属丹佛规划中心统一编制国家公园总体规划、专项规划、详细规划和单体 规

12、划经费来源 管理人员基本工资和部分保护经费由国家财政拨款，职工福利和部分保护 经费自筹 管理人员薪金全部由国家财政拨款，保护经费基本上由国家财政拨款， 有相当 多的社会支助，少量收取门票补充环保和宣传经费经营机制 由行政主管部门下属的管理机构直接经营接待、食宿、购物、娱乐等服务 项目，政事合一、事企合一 国家公园管理机构不经营食宿购娱等商业性业务，由政府特许 商业处管理食宿购娱等商业服务民营企业资料来源：旅游资源学教程 ，清华大学出版社，北京交通大学出版社四、我国旅游管理存在的问题所有权、管理权、经营权三权混淆“三权”混淆是造成我国国有旅游资源资产流失的根本原因。实际经济活动中，由于 管理体制

13、使然，资源的产权是虚化模糊的。风景名胜区资源管理体制异常混乱，直接导致 了风景区旅游资源的所有者、管理者和使用者不分，彼此责权利不明。三权混淆，以行政 权、经营权管理代替所有权管理，国家所有权受到条块的多元分割，管理部门被授权代表 国家行使所有权，此问题带来的结果是谁都可以行使所有权，特别是到了市县一级政府， 实际的情况是风景资源的土地使用权可以随便出让。国家对自然资源的所有权在经济上得 不到体现，其收益转化为一些地方、部门、集体或个人的利益，造成了国有资产的大量流 失。在这些开发中，有关部门和一些地方政府的职责发生了实质性的转变。他们已经从公 共资产的代表者、管理者、监督者，变成了投资者。也

14、就是说，不仅其行为是企业行为， 而且其本身也已经成了企业。这种政企不分才是问题的根本所在9。产权流转性低，资金短缺，自收自支，企业片面追求经济效益文化、自然遗产和风景资源历来被认为是公益物品或公共财产资源，应由国家直接 管理，而不应参与市场流通。但现实是，由于国力所限国家往往没有足够的资金用于资源 的维护和保护，所以各景区必须自己筹集保护资金。据统计，自 20 世纪 80 年代中期以来， 主管国家级风景名胜区的建设部每年可支配的用于景区管理工作的经费是 1000 万元，平均 每个景区万元，但那些较大的景区，如黄山、庐山等仅职工工资一项每年就需要 1000 万元 以上。在如此紧张的财政约束下，各

15、景区早已涉足风景名胜资源的市场经营。风景、文物 等属于国有资产，其所有权当然不能进入市场流通，但作为特殊形态的经营性资产，将其 经营权纳入市场经济轨道，发挥市场配置效率，从而让其保值、增值应该是合理的。多重管理，资源权益归属混乱，缺乏统一的管理目标，管理效率低下我国现行资源管理体制的一个显著特点是多重委托代理。旅游资源的多重管理主要 表现在：一方面，由于旅游资源涉及到不同类型的资源范畴，作为某类旅游资源聚集区的 风景名胜区、旅游区、森林公园、自然保护区、历史文化名城分别受到建设、旅游、地质、林业、环保、文物、宗教等主管行政部门的控制，即所谓条条管理。另一方面，旅游资源 还要受到地方行政部门的控

16、制，即“块块管理”。这两类机构的管理目标往往不一致，每个 管理机构只能在自己的职能范围内行事，势必导致管理过程的不协调或管理机构的不合作 10。 五、对我国旅游资源管理与保护体制创新和改革探索实行管理权与经营权分离，改革现行旅游资源管理体制基于我国旅游资源管理存在的问题，应该对现行的旅游资源管理体制进行改革和创 新，明晰旅游资源产权归属，其所有权和经营权分离，国家对旅游资源所有权在经济上得 到实现。对旅游资源的培育、保护和发展走上良性循环的轨道，使旅游业的经济效益、社 会效益和生态效益同步实现10。为防止条块分割等现象的出现，要在中央与地方两个层 面组建新的风景名胜资源管理委员会，在管委会下面再成立各级分支机构，逐级分清责任， 落实国有资产的所有权和经营责任。只有在解决了各方利益的基础上，才能真正实现国家 所有权，实现风景区国有资产保值增值和风景资源的可持续利用与保护7。实现旅游资源管理机制的创新实现旅游资源管理机制创新，即景区采取现代企业制度经营模式。旅游景区市场