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1、12017/7/27PPPPPP交易结构设计与交易结构设计与 案例分析案例分析刘用铨 博士厦门国家会计学院 副教授财务会计与审计研究所 副所长财政部政府会计准则委员会 咨询专家2 2教教 师师 简简 介介教师简介刘用铨，现为厦门国家会计学院副教授、 硕士生导师，财务会计与审计研究所副所 长。厦门大学管理学（会计学）博士。财 政部政府会计准则委员会第一届咨询专家。长期以来致力于PPP、政府会计、政府 管理、公共财政、公共预算管理、政府部 门财务管理等领域教学与科研，参与我国 政府会计具体准则前期研究工作。23 3研研 讨讨 大大 纲纲 壹当前我国推广应用PPP模式背景 贰PPP定义、核心特征（精
2、髓）与挑战 叁 PPP与政府购买服务 肆京铁四号线PPP案例：PPP基本框架 伍PPP付费方式与回报机制 陆 PPP运营模式与适用范围 柒PPP项目资产证券化 捌 PPP项目操作流程 玖 PPP(BOT)会计处理与税务问题 拾鸟巢PPP项目案例：PPP失败典型原因4 4当前我国推广当前我国推广PPPPPP经济社会背景经济社会背景? 最早BOT项目系1985年深圳沙角B电厂BOT，三十多年 来PPP在我国发展不温不火，2013年后异常火爆。? 推广运用PPP模式支持新型城镇化建设、推进国家治理 体系和治理能力现代化、构建现代财政制度。? 城镇化是现代化必由之路：2016年我国城镇化率57.1%
3、（39.9%），预计2020年城镇化率60%，2030年70%。? 投资仍是我国经济增长重要动力，起着“托底”做用。? 开前门 堵后门国发201443号叫停基于土地财政的地 方政府融资平台；此前财政部等四部委发文叫停BT。? PPP是地方政府投融资机制体制的创新。35 5化解地方政府债务的工具化解地方政府债务的工具? 2014年11月财政部PPP工作领导小组评审确定，重庆地 铁三号线等首批30个示范项目（30-4/208/516）：新建 项目8个，存量项目22个；污水处理9个，轨道交通8个。? 2014年重庆通过PPP改革降低地方债务千亿（106亿）， “政府不担保，不背债，也不兜底。”? P
4、PP模式下政府未来支付义务并不构成政府债务，但 PPP项目越多，财政支出责任越大，财政不可承受。 （财政承受能力论证：一般预算支出10%）? PPP项目经济效益、社会效益不佳，将可能形成政府隐 性或有债务（法定直接债务）。? 万变不离其宗：PPP不能改变项目经济、社会效益；效 益差PPP一样不行，效益好融资平台也一样可行。6 6政府公共负债矩阵政府公共负债矩阵（分类构成分类构成）资本性债务经常性债务公私合营关 系中债务地方金融机 构不良贷款建筑工程 担保贷款担保地方在建工 程债务社会养老金 缺口未支付的建 筑工程负债未支付薪酬 含政府职工养 老金显性债务隐性债务直接债务或有债务?2007年通车
5、的台湾高铁因客流量不如预期，一直未摆脱破产 困境，台湾当局拟接管，给台湾地方政府带来巨额债务。47 7台湾高铁台湾高铁：西部走廊生命线西部走廊生命线 台湾高铁是台湾唯一一条高铁线路，纵 贯台湾人口最密集的西部走廊，营运里 程339千米，运营时速300千米。 2007年1月5日通车。每天约有12万人次 在这条“生命线”上来往。 有人早晨从高雄到台北上班，下午下班 后再回高雄，南北往来只需2小时。8 8全球最大全球最大BOT公共工程案失败公共工程案失败? 台湾高铁采用BOT模式，由民营台湾高铁公司负责兴 建、营运，采用日本新干线技术。? 特许经营期35年（1998年至2032年），2032年台湾高
6、 铁公司将高铁移交由台湾当局运营。? 台湾高铁公司开通运营2年就开始出现债务危机、濒临 破产，时至今日依然未摆脱困境。?台高铁收入95%靠运量收入：按建设之初的评估，日平 均客流30万人次，然而开通8年后日均仅12万人次。? 台前任“交通部长”：台湾高铁是失败的BOT案。目 前台湾高铁负债高达879亿人民币（4528亿新台币）， 累计亏损近99亿人民币（500亿新台币）。59 9台高铁台高铁BOT失败对政府影响失败对政府影响? 2015年1月台“立法院”否决高铁延长特许期报告案， 台高铁债务重组失败，接任“交通部长”不期待有新 的财改方案，接管是唯一要务。? 台“交通部”初估，回购高铁超过39
7、00亿，岛内八大行 库高铁的联贷案3600多亿，加上高铁3500名员工的安置、 权益保障等问题，整个费用将“十分惊人”。? 台湾高铁BOT失败启示：如果轨道交通等公共基础设 施PPP失败，政府为了维持社会正常秩序不得不接管、 回购PPP项目，PPP项目糟糕财务状况终究成为政府财 政沉重的负担。? 万变不离其宗：PPP不能改变项目经济、社会效益；效 益差PPP一样不行，效益好融资平台也一样可行。1 10 0PPP模式不仅仅为了融资模式不仅仅为了融资? 外资港铁公司利用7.35亿投资却管理、运营153亿资产， 杠杆率高达20倍，自有资本率仅4.8%（8%）。? 财政部：PPP模式作为一种长期合作关
8、系，不仅仅是一 种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。? 阚晓西处长：PPP的发起源于政府没有钱，但是它绝对 不是解决政府没有钱的问题。? 刘用铨：引入PPP模式着眼点不在于融资，而是打破垄 断、引入竞争机制，创新管理机制，发挥专业优势， 提高效率，降低成本，提高公共服务品质与效率。61111PPPPPP精髓与挑战精髓与挑战? 政府与社会资本合作是我国创新术语，国外通常称为 公私合作（Public Private Partnership ）。? 财政部力推PPP，其精髓是第三个P：伙伴关系、平等 民事合同关系；仲裁或民事诉讼解决争议。? PPP法(征求意见稿)：PPP是“政府和社会资本以 合
9、作协议的方式提供公共产品和服务的行为” 。? PPP模式实质是政府购买服务：修建基础设施只是手段， 提供服务是最终目的。? 发改委力推特许经营：授予方与被授予方之间不对等 行政合同关系；行政复议或行政诉讼解决争议。? PPP与特许经营是交叉关系，不是包含与被包含关系。? 我国推行PPP最大挑战也是第三个P（伙伴关系）。1212PPP合同法律定性之难题合同法律定性之难题第二十八条 项目实施机构、 社会资本或项目公司可就发生 争议且无法协商达成一致的事 项，依法申请仲裁或提起民事 诉讼。第三十条 政府部门应根据法 律对项目履行行政监管职责， 社会资本或项目公司对行政监 管处理决定不服的，可依法申
10、请行政复议或提起行政诉讼。民商法律行为；民事法律关系行政许可行为；行政法律关系公共服务购买者公共服务监管者?公共服务购买者与监管者双重角色是否产生冲突矛盾？?PPP成功的关键基础是独立司法体制与政府法治?“按合同办事”是PPP精神实质：PPP操作指南（财 金2014113号）兼具行政合同与民事合同双重关系。71313我国社会资本界定我国社会资本界定? PPP操作指南（财金2014113号）：社会资本是指 已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本 级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。? 财金201690号：鼓励国有控股企业、民营企业、混合 所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等
11、标 准、同等待遇参与PPP项项目。? 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式 的指导意见（国办发201542号）规定，融资平台脱 钩后可作为社会资本参与当地PPP项目。? 国办发201542号文鼓励社会资本从“工程承包商、建 筑施工方向运营商转变”（BT向PPP转型）：我国PPP 模式核心特征是运营（O）环节。1414政府与社会资本合作政府与社会资本合作（PPPPPP）定义定义? 国际上尚未形成PPP的统一定义，说明其复杂性。? PPP定义四个关键点：第一，长期合作关系（10年以 上）；第二，政府与社会资本分工合作；第三，政府 与社会资本优势互补；第四，实现社会资本合理投资 回报与社会公
12、共利益之间平衡。财政部财金201476号：政府和社会资本合作模式是 在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。 通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护 基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必 要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责 基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利 益最大化。81515PPPPPP长期合作关系是一段婚姻长期合作关系是一段婚姻? PPP项目从设计、建设、运营、维护至终止移交全生命 周期（Whole Life Cycle）长达20-30年。? PPP合作关系是一段婚姻，而不是一场婚礼。同舟共济， 同甘共苦（风险分担与收益分享机制）。? “
13、夜长梦多”，时间长不确定因素多，风险大，吸引 社会资本关键是建立健全PPP法律保障体系。? 当前我国PPP发展最大瓶颈是我国缺乏规范PPP的完整 法律法规体系。现有政策制度法律效力不高，PPP法 特许经营法短期内无法出台（空白）。? 十八届四中全会全面依法治国要求重大改革于法有据： PPP是一系列体制机制创新，立法为基础，如项目用地。1616我国我国PPP法律制度框架法律制度框架国家 法律PPP法(缺)特许经营法（缺） 预算法政府采购法合同法 行政许可法国务 院文 件PPP/特许经营管理条例（国务院X号令）国务院关于加强 地方政府性债务管理的意见（国发201443号）国务院关 于深化预算管理制
14、度改革的决定（国发201445号）关于 在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国 办发201542号）中央 部委 文件基础设施和公用事业特许经营管理办法（发展改革委令25号） 关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作 的通知（发改投资20161744号）关于在公共服务领域深入 推进政府和社会资本合作工作的通知(财金201690号)财政部 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金 201476号）政府和社会资本合作模式操作指南（试行） （财金2014113号） 政府和社会资本合作项目财政管理暂行办 法（财金201692号）传统基础设施领域实施政府和社会资
15、 本合作项目工作导则（发改投资20162231号 ）91717PPP：统一监管拟或分而治之统一监管拟或分而治之? 财政部PPP法与发改委特许经营法之争：国务 院法制办推进单一立法，PPP为主还是特许经营为主。? 2016年7月国务院常务会议确定发改委、财政部分别监 管传统“6+1”基础设施领域和公共服务领域PPP。? 此前按照是否涉及财政资金划分特许经营与政府购买 服务PPP分而治之；使用者付费是政府让渡的收费权。关于切实做好传统基础设施领域政 府和社会资本合作有关工作的通知 （发改投资20161744号 ）关于在公共服务领域深入推进政府和 社会资本合作工作的通知（财金 201690号）能源、
16、交通运输、水利、环境保 护、农业、林业以及重大市政工 程等传统基础设施领域能能源源、交交通通运运输输、市市政政工工程程、农农业业、 林业林业、水水利利、环环境境保保护护、保障性安 居工程、医疗卫生、养老、教育、 科技、文化、体育、旅游1818我国我国PPPPPP定义修改及启示定义修改及启示? 我国最早PPP定义应当做两处重要修改：? PPP模式实质是政府购买服务：修建基础设施只是手 段，提供服务是最终目的。? 关键是确定“总价”成本（1+合理利润率）：总价 中使用者付费与政府付费构成由政府方确定。财政部财金201476号：政府和社会资本合作模式是 在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。 通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护 基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必 要的“政府付
