政府与企业间ppp运作模式

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1、今年以来，PPP 已经成为大家关注的热点，政府推出了大 量基础设施和公共服务项目鼓励社会资本参加，今天的电话会 议，我们会结合前期的研究，以及与实体企业、各类金融机构、 政府部门的交流，对现在 PPP 模式的开展情况、各类机构的参 与方式和最新动向进行介绍，供大家参考。 一、PPP 的运作模式解析 1、关于 PPP 定义的一点说明 根据各部委的文件，PPP 是政府和社会资本合作模式 （Public-PrivatePartnership） ，第一个 P（Public）很好理解，就 是指政府，第二个 P（Private）在国外是指私人资本，但是我们 把他翻译成社会资本，包括已建立现代企业制度的境内

2、外企业 法人，范围要比国外的 Private 概念广，这是国内的客观情况， 如果真理解成私人资本，PPP 是做不起来的，大家看看现在已 签约项目的社会资本方就能看出来，国企、央企占了很大部分。 其实第二 P 应该是 Social Capital，PPP 应该是 PSP。第 3 个 P 是 Partnership，合作，就是伙伴关系，双方应该是平等的，我们 在调研时和一些民营企业交流，他们还是多少能感觉到一点平 等的。 PPP 有两大功能，一是融资，二是提效。现在政府推 PPP 也是无奈之举，经典的经济学理论说公共产品由政府提供，私 人产品由市场提供，但是现在政府没钱，社会资本也不愿意参 与，属

3、于政府和市场双失灵，所以要推 PPP，要合作。 2、关于 PPP 的模式 大家经常在讨论，什么样的模式属于 PPP，以前做的 BT、BOT 算不算？国外的 PPP 包括的种类非常多，我们之前的 报告PPP 模式面面观有过介绍。从财政部的文件看，PPP 包 括下面的方式：委托运营（O&M） 、管理合同（MC） 、建设-运 营-移交（BOT） 、建设-拥有-运营（BOO） 、转让-运营-移交 （TOT） 、改建-运营-移交（ROT） ；而发改委的文件里包括 BOT、BOOT、BOO，BT 不包括在里面，那我们可以推测，从政 策意图来看，是很重视运营（Operate）的。所以 4 月 21 日国 务

4、院会议通过基础设施和公用事业特许经营管理办法 ，鼓励 在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域 开展特许经营，这个本来是个法，但是立法周期太长，所以就 先出个办法。 3、PPP 的关键点在于项目和管理人 要吸引社会资本参加，这个项目本身的收益，加上政府的 补贴（如果有） ，必须要让社会资本有钱赚，但是又不能有暴利， 这是一方面。另一方面，目前 PPP 比较缺真正成熟的发起投资 人，他要有投资、融资、建设、运营方面的综合能力，要有一 定的资质，一定的管理能力，还要有很强的融资能力。国内的 话，污水处理方面这样的很多，高速公路也不太需要，其他领 域还是比较少的。 财政部部长楼继伟在

5、G20 财长和央行行长会说，目前开展 PPP 的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者，以及财务投 资者和管理者之间缺乏信任。 4、目前 PPP 项目的开展情况和空间 根据我们的不完全统计，各地推出的鼓励社会资本参与的 项目已达 1500 个，总投资额超过 2.7 万亿。项目涵盖市政公用 设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、 体育、养老养生等多个领域，可见在政府层面，对 PPP 还是很 积极的。 已签约 PPP 项目约 70 个，总投资金额超过 3,500 亿，其中 轨道交通、污水处理、公路建设、园区类项目签约最多。从这 两组数字来看，公布的和签约的项目，差异还是比较大的，签

6、约落地的项目还不是太多。 PPP 有没有空间？ 财政部副部长王保安此前表示，我国预计 2020 年城镇化率 达到 60%，由此带来的投资需求约为 42 万亿元，这是一个数字， 国务院发展研究中心有篇中国 20132020 年新型城镇化融资 缺口测算 ，20132020 年新型城镇化静态融资需求总额为 20.43 万亿元，动态融资需求总额为 35.07 万亿元，国研中心还 有篇2030 年的中国 ，是和世界银行合作的，都对城镇化建 设的资金缺口有过测算。从这些不同口径的测算，可以看出 PPP 未来还是有空间的。 PPP 空间有多大？ 上周财政部公布了政府和社会资本合作项目财政承受能 力论证指引

7、，里面规定每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安 排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%，我 们大致测算一下，今年地方政府公共预算支出有 14.6 万亿，按 照 10%有 1.46 万亿可以作为 PPP 的财政补贴，考虑到 PPP 项目 的商业设施也有收入，这 1.46 万亿每年可以撬动 2、3 万亿的 投资，所以说空间还是很大的。 这里我们提一下真假 PPP。财政部的文件规定社会资本不 包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，有些地 方就很有智慧的采取了变通的办法，比如找上一级平台公司， 甚至是央企来参与 PPP 项目，中标后再将项目施工分包给当地 平台来做，或者当

8、地平台直接从中标企业手里回购项目，有些 地方平台公司成立子公司，联合别的社会资本共同参与 PPP 项 目，也有平级的平台公司间相互交叉着做项目，比如邻近的两 个县。确实存在这个现象，这恐怕不是财政部推行 PPP 的初衷， 但是对地方来讲，转变总有个过程。 5、各类型机构 PPP 的参与情况 这个我们分两类来看，一类是实业资本，他有设计建设运 营的能力，一类是金融资本，提供投融资服务。当然，也会有 像中信联合体这样的机构，既有实业经营能力，也有钱。 实业资本 实业资本主要是做发起投资人，筛选项目，和政府谈合作、 招投标、也是 PPP 风险的主要承担者。他们可以直接和政府签 订框架合作协议，成立项

9、目公司，或者发起 PPP 产业基金对项 目公司进行股权投资，负责项目运作。 从已签约项目看，垃圾处理、污水、新城及园区建设、轨 道交通等是实业资本参与比较多的项目，从签约主体类型看， 央企子公司、上市央企、上市民企占了绝大部分。 尤其是新城和园区建设、保障房片区改造领域，央企占了 很大比重，像中信地产、中铁股份、中国铁建、中国建筑、光 大国际、中冶等，还有地方国企绿地集团。 在专业领域比较出色的北京桑德、中信水务、深圳水务签 约项目也比较多。 有两个项目比较特别，安庆棚户区项目里的安徽省投资集 团控股有限公司；洛阳市县级辖区涧西区一拖棚户区改造项目 里的市城投集团，社会资本方都是非本级的平台企

10、业。 金融机构 金融机构参与 PPP 项目，可以作为社会资本直接投资，也 可以作为资金提供方参与项目。如果作为社会资本直接参与模 式，金融机构可以联合有运营能力的社会资本，和政府签订三 方合作协议，在协议约定的范围内参与 PPP 项目的投资运作。 如果作为资金的提供方，金融机构可以为其他社会资本方或者 项目公司提供融资，间接参与 PPP 项目。 我们具体来看不同的金融机构的 PPP 参与方式。 （1）政策性银行 政策性银行参与 PPP 项目，可以发挥中长期融资优势，为 项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并 联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等 方式。对于国家

11、重点扶植的基础设施项目，如水利、污水处理、 棚改等项目进行特殊信贷支持，如 30 年优惠利率贷款等。去年 人民银行通过抵押补充贷款（PSL）工具放给国开行 1 万亿，国 开行再给棚改贷款。 国家开发银行全资子公司国开金融就参与了很多旧城区改 造的项目。 政策性银行可以释放国家对所鼓励的 PPP 项目方向、合作 模式的信号，某种程度上成为国家宏观调控的一种手段，但是 相对于其他金融企业，政策性银行的参与市场化程度相对较低。 （2）商业银行 商业银行是 PPP 项目最重要的资金提供方，可以通过资金 融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式 参与 PPP 项目。 资金融通 可以通过项目

12、贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款 等，发展供应链金融，为项目公司提供资金融通服务，这是比 较传统的对公业务。 投资银行业务 商业银行承销 PPP 项目公司中短融票据、PPN 等融资工具。 或者利用产业基金、信托、资产管理、租赁等通道，用自营或 理财资金对接 PPP 项目公司的融资需求，比如参与 PPP 产业基 金的 LP。昨天有个新闻，说银行理财直接融资工具改为注册制， 之前是实行评审制，这个理财直接融资工具也能参与 PPP 项目， 而且算作标准化债权，将来还能转让，有流动性。 现金管理 针对项目公司日常运营资金的管理，可提供资金结算、现 金管理、资金监管、代发工资等、协定存款、企业定制

13、理财产 品等服务。 项目咨询服务 凭借金融、会计、法律等方面的专业优势，为 PPP 项目参 与方提供合同订立、现金流评估和项目运营等提供咨询服务。 夹层融资 除了传统融资方式外，商业银行还可以积极探索项目夹层 融资。股权+债权，期限长、结构灵活、限制少和成本低等优点。 现在有不少银行已经介入到各地 PPP 项目中去，2014 年 12 月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署 “河南 省新型城镇化发展基金”战略合作协议，总规模将达到 3000 亿 元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金” 、 “交银豫 资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金” 。 商业银行参与 PPP 项

14、目，面临着期限错配和信用风险，PPP 项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域，融资周期较一般 工商企业贷款更长，对于主要以中短期存款为负债来源的商业 银行来说，存在期限错配的风险；PPP 项目涉及地方政府、项 目公司等多个主体，相关主体对于契约的遵守情况直接影响项 目现金流、盈利能力和融资项目的信用风险。 （3）保险公司 保险公司可以开发信用险种为 PPP 项目的履约风险和运营 风险承保。 从保险资金的运用来看，基础设计建设一般久期很长，符 合险资长期性的特征，有助于缓解资产负债错配的问题，因此 险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型 PPP 项目提供融 资。2014 年 12 月新华保险与

15、广州市政府共同成立“广州（新 华）城市发展产业投资基金”就是一个案例。 保险资金追求安全性，具有期限长、规模大的特点，比较 适合基础设施、物业之类的投资，但险资对项目的担保和增信 要求较高，大型保险机构一般都要求项目资产的评级达到 AAA 级，符合要求的项目有限。 （4）证券公司 证券公司可以为 PPP 项目公司提供 IPO 保荐、并购融资、 财务顾问、债券承销等投行业务，也可以通过资产证券化、资 管计划、另类投资等方式介入。 资产证券化 具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化，很多基础设 施类的 PPP 项目，如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、 高速公路等具有稳定的现金流，是良好的证券

16、化基础资产，去 年 11 月企业资产证券化采取备案制后，大大简化了证券化项目 设立和发行手续。 2015 年 1 月，基金业协会发布资产证券化业务基础资产 负面清单指引 ，明确将以地方政府为直接或间接债务人的基础 资产列入负面清单。但地方政府按照事先公开的收益约定规则， 在政府与社会资本合作模式（PPP）下应当支付或承担的财政补 贴除外，这一规定为 PPP 项目的资产证券化提供了政策可能。 从我们了解到的情况，证监会的这个 PPP，是以财政部的口径 来定的。 例如民族证券成立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项 计划” ，基础资产就是濮阳市自来水公司的供水合同收益权，此 类项目为 PPP 项目的资产证券化提供了良好的解决方案。 项目收益债 43 号中明确项目收益债是 PPP 项目的融资方式之一。第一 单是“14 穗热电债” ，大家都比较熟悉。 （5）信托公司（包括基金子公司） 信托公司参与 PPP 项目可以通过直接和间接两种模式。直 接参与，即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和 运营，通过项目分红收回投资。间接参与，即信托公司为 PPP 模式中的参与