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1、农村土地承包经营权确权登记颁证 有关政策问题 农业部经管司承包合同管理处 刘春明 2016年5月31日 习近平总书记4月25日发表重要讲话 在小岗村大包干等农业生产责任制基础上形成的以 家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制， 是我们党农村政策的基石。 新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和 土地的关系。 最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制 度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性 地位，坚持稳定土地承包关系。 要抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民 吃上“定心丸”。 主要内容 一、现行法律框架下的土地承包经营权 二、对开展土地承包经营权确权登记颁证的 认识 三、
2、确权登记颁证相关政策 四、抓紧抓好确权登记颁证工作 一、现行法律框架下的土地承包经营权 我国农村土地制度演变的回顾 土地承包经营制度的设立和完善 土地承包经营权权能 （一）农村土地制度演变的回顾 1、解放前的中国农村土地制度 2、解放后的土地改革运动(1949-1952) 3、互助合作运动（1952-1958） 4、三级所有、队为基础的人民公社时代 （1958-1978） 5、农村土地家庭承包制的确立和完善 （1978-） 1、解放前的中国农村土地制度 所有权性质：土地私有制 主要特征：两极分化严重 10%的地主和富农占有80%的土地； 90%的贫下中农占有20%的土地。 2、解放后的土地改革
3、运动 (1949-1952) 所有权性质：土地私有制 主要特征：耕者有其田 3亿多农民无偿分到7亿多亩耕地 3、互助合作运动（1952-1958） 所有权性质：从私有制到股份合作制，所有权性质：从私有制到股份合作制， 再到集体所有制再到集体所有制 三个阶段三个阶段 -互助组：土地归农户所有，在生产环节互助互助组：土地归农户所有，在生产环节互助 -初级社：土地入股到合作社，共同开展生产，按初级社：土地入股到合作社，共同开展生产，按 股分配与按劳分配相结合股分配与按劳分配相结合 -高级社：土地归合作社集体所有，统一劳动，统高级社：土地归合作社集体所有，统一劳动，统 一核算，统一按劳分配，取消按股分
4、配一核算，统一按劳分配，取消按股分配 4、三级所有、队为基础的人民公社时代 （1958-1978） 所有制性质：土地集体所有制 主要特征：以生产队为基本核算单位，按劳 分配 5、以家庭承包为基础的双层经营体制的 确立和完善（1978-） 所有制性质：土地集体（村、组）所有，农民以户 为单位享有土地承包经营权 演变过程：（由共同耕作、按劳分配） -专业承包联产计酬责任制（包产部分统一分配，超 产或减产分别奖励，剩余归集体） - 包产到户（包括包干到户）（包产部分交集体， 剩余归农户） 20世纪八十年代，中国农村最常见的一条标语是 “交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。 健全了土地承包政策
5、法律体系 2003年农村土地承包法颁布实施 2010年农村土地承包经营纠纷调解仲裁 法颁布实施 中央关于农村土地承包政策的一系列文件 （2001年中央18号文件关于流转，2004 年国办发明电21号关于解决纠纷，等等） 农业部关于承包经营权证书、流转管理、纠 纷仲裁等相关规章制度 农村土地承包经营制度的内涵农村土地承包经营制度的内涵 农村土地的范围：集体所有以及国家 所有确定给农民集体长期使用的土地 1、承包方式 2、承包方和发包方 3、何时取得土地承包经营权 4、土地承包期限 5、土地承包经营权权能 二、对开展土地承包经营权确权登记颁证 的认识 （一）提出开展土地承包经营权确权登记颁证 的背
6、景 （二）开展土地承包经营权确权登记颁证的重 大意义 （三）农村土地承包经营权登记的特殊性 （四）这次确权登记颁证与二轮承包的关系 （一）背景： 2007年物权法明确为用益物权 20082008年中央年中央1 1号文件要求加快建立土地承包经号文件要求加快建立土地承包经 营权登记制度，强化对农民承包地的物权保营权登记制度，强化对农民承包地的物权保 护。护。 党的十七届三中全会提出，要搞好农村土地党的十七届三中全会提出，要搞好农村土地 确权、登记、颁证工作。确权、登记、颁证工作。 2009、2010、2012年中央1号文件明确 规定开展土地承包经营权登记试点。 2013年中央1号文件规定： “健全
7、农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕 地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。 用用5 5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证 工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等 问题。”问题。” “农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，“农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算， 中央财政予以补助。”中央财政予以补助。” 2014年中央1号文件相关内容 切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包 经营权确
8、权登记颁证工作 充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到 的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权 确股不确地 确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算， 中央财政给予补助。 背景：城镇化带来农村经济社会结构的深 刻变化 农村人才的流动：青壮年走了，2亿多农户 变“老”了(2015年常住人口城镇化率 56.1%, 2020年将达到60%。) 农村土地的流动：大量的农田变为建设用地 了，承包地粗放经营，爱土惜土的农民终于 愿意流出承包地(2015年底流转比例 34.3%。) （二）意义 中央 老百姓 农业部门 （三）土地承包经营权及其登记的特殊性 土地承包经营权是建立在农村集体土地所有权之下的土地承包经
9、营权是建立在农村集体土地所有权之下的 用益物权，其设立和登记完全不同于一般的不动产用益物权，其设立和登记完全不同于一般的不动产 物权。物权。 1、土地承包经营权的特殊性： 一是源于农民的集体经济组织成员权，随成员权变一是源于农民的集体经济组织成员权，随成员权变 动而变动。动而变动。 二是不能买卖，其变动范围只限于集体经济组织内二是不能买卖，其变动范围只限于集体经济组织内 部部 三是不具有完全产权，农民不能自由处置，不能继三是不具有完全产权，农民不能自由处置，不能继 承，承，抵押、转让、入股也受到严格限制。也受到严格限制。 2、国家对土地承包经营权登记制度的特殊安排： 一是不将登记作为土地承包经
10、营权生效的必要条件。一是不将登记作为土地承包经营权生效的必要条件。 土地承包合同生效时设立。土地承包合同生效时设立。 二是实行以人（农户）为单位编成的特殊登记方式。二是实行以人（农户）为单位编成的特殊登记方式。 登记簿以承包农户为单位编制，反映承包农户家庭成登记簿以承包农户为单位编制，反映承包农户家庭成 员等权利人的变化，也反映对应地块的归属。员等权利人的变化，也反映对应地块的归属。 三是以国家强制性登记为主要登记方式。三是以国家强制性登记为主要登记方式。 （四）确权登记颁证与二轮承包的关系 1、这次确权登记颁证与二轮承包合同管理 的关系 2、“合同管理”与 “登记管理” 的关系 三、土地承包
11、经营权确权登记颁证相关政 策 2014年中办发201461号 （一）健全土地承包经营权登记制度 1.建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明 权利的土地承包经营权登记制度，是稳定农村土地承包 关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要 基础性工作。 2.完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土 地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠 纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要 依据。 3.建立健全土地承包经营权信息应用平台，方便 群众查询，利于服务管理。 4.土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地， 在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确 地。切实维护
12、妇女的土地承包权益。 （二）推进土地承包经营权 确权登记颁证工作 1.按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上， 用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解 决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。 2.在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书 为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按照 规定内容和程序开展工作；充分调动农民群众积极性，依靠村民民 主协商，自主解决矛盾纠纷；从实际出发，以农村集体土地所有权 确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规 范、农民群众认可的技术方法；坚持分级负责，强化县乡两级的
13、责 任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与 的工作机制；科学制定工作方案，明确时间表和路线图，确保工作 质量。 3.有关部门要加强调查研究，有针对性地提出操作性政 策建议和具体工作指导意见。 4.土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政 预算，中央财政给予补助。 农业部中央农办财政部 国土资源部国务院法制办国家档案局 关于认真做好农村土地承包经营权确权 登记颁证工作的意见（农经发20152号）： 一、进一步统一思想认识 二、进一步明确总体要求 三、进一步把握政策原则 四、进一步抓好重点任务 五、进一步加强组织领导 四、抓紧抓好土地承包经营权确权登记颁 证工作 整省试点
14、 2014年：山东、四川、安徽（3） 2015年：江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、 宁夏、吉林、贵州、河南（9） 2016年：河北、山西、内蒙、辽宁、黑龙 江、浙江、广东、海南、云南、陕西（10） 部门有关规定 农村土地承包经营权确权登记数据库规范农村土地承包经 营权调查规程、农村土地承包经营权编码规则 农业部 国家档案局关于印发农村土地承包经营权确权登记颁 证档案管理办法的通知（农经发201412号） 财政部关于印发中央财政农村土地承包经营权确权登记颁证 补助资金管理办法的通知（财农20151号 ） 农业部、中农办、财政部、国土部、法制办、档案局关于认 真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作
15、的意见（农经 发20152号） 农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试 行）（农办经20155号），农村土地承包经营权确权登记 数据库建设指南、成果汇交办法（试行）（农经发201513 号 农村土地承包经营权登记簿证样式（公告2330） 2016年2月，农业部召开土地承包经营权确 权工作会议，研究部署进一步做好确权工作 的要求 陈晓华副部长作重要讲话，提出四点要求 五条经验：坚持因地制宜，稳步扩大试点范围；坚坚持因地制宜，稳步扩大试点范围；坚 持高位推动，强化试点组织领导；坚持依法依规，持高位推动，强化试点组织领导；坚持依法依规， 推进试点规范开展；坚持民主协商，充分调动农民推进试
16、点规范开展；坚持民主协商，充分调动农民 群众参与积极性；坚持强化督导，确保试点工作质群众参与积极性；坚持强化督导，确保试点工作质 量。量。 四方面困难：各地进展不平衡，基层农经队伍薄弱，各地进展不平衡，基层农经队伍薄弱， 一些技术单位重投标、轻质量，有的地方因政策宣一些技术单位重投标、轻质量，有的地方因政策宣 传和工作不到位造成群众上访。传和工作不到位造成群众上访。 四点要求：进度要抓紧，质量要保证，经费要用好，进度要抓紧，质量要保证，经费要用好， 成果要转化。成果要转化。 2016年4月，农业部联合财政部、国土资源 部、国家测绘地理信息局印发关于进一步 做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关 工作的通知（农经发20
