行政事业单位内部控制规范第一讲总则

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1、行政事业单位内部控制规范第一讲总则,北京市财政局会计处 郝建国 ,关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知,财会201221号 党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，各民主党派中央，有关人民团体，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局： 为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据中华人民共和国会计法、中华人民共和国预算法等法律法规和相关规定，我部制定了行政事业单位内部控制规范（试行），现印发给你们，自2014年1月1日起施行。执行中有何问题，请及时反馈我部。

2、财 政 部 2012年11月29日,一、为什么要制定单位内控规范 二、依据什么制定单位内控规范 三、谁应当执行单位内控规范 四、单位内控规范制定过程 五、什么是单位内部控制 六、单位内部控制的目标有哪些 七、建立和实施单位内部控制应遵循的原则 八、单位负责人在单位内部控制中的职责 九、单位应当如何开展内部控制工作 第一条第七条,一、为什么要制定单位内控规范(6个需要） （一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的需要 目标是：提高公共资金使用效率。 政府职能定位：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务 领导要求和三个创新,习近平总书记强调指出：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里

3、，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。 李克强总理指出：要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的防腐机制。财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重要方面。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。,1、创新管理体制。 捋顺政府与事业单位的关系，进一步落实事业单位法人自主权。 2、创新法人治理结构。 面向社会提供公共服务的事业单位，要探索建立 多种治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。 3、创新监督机制。 要建立健全绩效评价、信息披露、社会听证和公示等各项制度，加强审计和

4、舆论监督。,（二）适应分类推进事业单位改革的需要 2011年3月印发的中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发20115号）提出：按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、稳步推进。,（三）适应财政规范化科学化信息化管理的需要 管理工作事关大局，基础工作事关成效。 在财政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点，加强监督，大力提高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化、信息化。财政部门负责国家预算资金管理，必须要重视内部控制建设。建立内部控制，就是为保障单位业务稳健高效运行，确

5、保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。,（四）国务院治理“小金库”和打击“假发票”的需要 2012年1月17日，中央治理“小金库”工作领导小组在北京举行了新闻发布会，通报3年来全国开展“小金库”专项治理工作的情况：20092011年全国共查处“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元，已纠正235.23亿元，其余资金正在清理之中；10429人被追究责任。 2010年国务院开展打击“假发票”专项治理活动。,（五）我国内部控制标准体系建设的需要 内部牵制内部会计控制内部控制的发展过程。 企业内控： 2008年5月22日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会制定了企业内部

6、控制基本规范（财会20087号），自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行。 2010年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了企业内部控制配套指引（财会201011号），自2011年1月1日起在上市公司逐步实施。 北京市属国有企业今年全部开始实施，分2年完成。 行政事业单位内控：财政部关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知（财会201221号），自2014年1月1日起施行。,（六）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的需要 1、内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设基本是一致的。

7、内部控制实际上是廉政风险防控的组成部分，是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政风险防控的要求。,2、行政事业单位内控现状（6个不）： （1）内控基础不牢 （2）内控认识不足 （3）内控信息化不高 （4）信息公开不够 （5）风险意识不强 （6）内控人才不多,3、制定内控规范重要意义 规范的最大亮点是引入了风险管控的理念。实施行政事业单位内控规范，促进行政事业单位从科学发展的角度自觉提高内部管理水平，从经济活动风险管控的角度落实廉政风险防控要求。 行政事业单位需要提高忧患意识、大局意识、防范意识，并不断提高自身抵御风险的能力。但行政事业单位风险防范的思想观念还很薄弱，规范强调单位负责人的

8、重要责任，将行政事业单位内控工作提高到了“一把手”工程的高度，这对推进这项工作将有很大的促进作用。,二、依据什么制定单位内控规范 （一）会计法 第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”,（二）预算法 第七条规定：单位预

9、算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。 第二章预算管理权限规定：预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施，预算的执行过程也受法律的严格制约，非经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使各单位的财务行为通过预算的法制化管理被置于监督之下。,三、谁应当执行单位内控规范（规范第二条 ） 1、党的机关 2、人大机关 3、行政机关 4、政协机关 5、审判机关 6、检察机关 7、各民主党派机关 8、人民团体 9、事业单位 组织形式、管理方式存在差异，经济资源使用上是一致的，都使用公共资源。,四、单位内控规范制定过程 （一）分为五个阶段、七项工作 第一阶段

10、：启动和广泛调研阶段（2010-2011年10月） 1、根据国务院打击发票违法犯罪工作的部署，2010年启动了此项工作。 2、2011年初形成了讨论稿，向财政部内相关司局征求意见。 3、深入基层实地调研，东中西部10多个省近百家行政事业单位内部控制情况，500多条意见。,第二阶段：社会公开征求意见阶段（2011年11月10日-2011年12月31日） 4、2011年11月形成征求意见稿，在全国范围内公开征求意见。财会便201168号 第三阶段：课题研究阶段 5、2012年1月-9月，财政部课题立项研究。课题组有北京、深圳、中直机关、国管局、武警总部、新疆建设兵团。东北财经大学承担具体工作。9月

11、底顺利结题，获得会计司领导的高度评价。,第四阶段：专家论证阶段 6、2012年10月，召开了专家论证会 中纪委、市纪委、清华大学、审计署、北京、教育部、交通部、卫生部、中直机关、国管局等参加。 第五阶段：会签发布 7、2012年11月19日，印发行政事业单位内部控制规范（试行）（财会201221号），自2014年1月1日起施行,（二）制定行政事业单位内控规范要处理好的几个关系 一是单位内控规范与企业内控规范的关系 （1）存在目的不同。企业以营利为目的，行政事业单位以提供公共服务为宗旨。 （2）资源配置方式不同。企业以市场配置资源，行政事业单位以非市场配置资源。 （3）预算的功能不同。企业将预算

12、作为内部财务管理的工具，行政事业单位以预算作为法定依据。 （4）产权的关系不同。企业产权清晰，自主经营，行政事业单位产权不明晰，职责法定。 （5）法律的约束不同。企业内部权力行使不受约束，行政事业单位内部权力行使受约束。合规性内控和风险性内控 （6）绩效的评价不同。企业效率型内控，行政事业单位效能型内控。 企业风险控制是控制在可承受的范围内，行政事业单位风险控制是控制在可承诺的范围内。,二是单位内控规范与各项财务规章制度的关系 不是另起炉灶，而是穿针引线、穿衣戴帽，使其规则化、程序化、系统化。 是在现有规章制度融合的基础上的提升。 三是单位内控规范与廉政风险防控机制建设的关系 内部控制在方向、

13、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设基本是一致的。 四是单位内控规范与国际惯例的关系 行政事业单位内控规范注重实务，减少理论；注重单位实际需要，不过多考虑国际上规定，未与5要素对应。,行政事业单位内部控制规范结构图,行政事业单位内部控制规范,内部控制基本理论,内部控制实际应用,总则,风险评估和控制方法,单位层面内部控制,业务层面内部控制,评价与监督,外部监督,内部监督,合同管理,建设项目,政府采购,资产管理,收支业务,预算业务,组织、机制、人员、财务、信息技术,附则,五、什么是单位内部控制 （一）定义 规范第三条：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济

14、活动风险进行防范和管控。 从四个方面理解掌握： 1、控制主体是谁？ 2、内控控制什么？ 3、控制目标是什么？ 4、控制过程是什么？,1、控制主体 行政事业单位是控制主体，内控属于内部管理范畴。 2、控制内容 （1）公共资产。（2）公共资金。（3）公共资源。 3、控制目标（规范第四条： ） （1）合理保证单位经济活动合法合规。（2）资产安全和使用有效。（3）财务信息真实完整。（4）有效防范舞弊和预防腐败。（5）提高公共服务的效率和效果。 4、控制过程 制定制度、实施措施和执行程序 , 对经济活动的风险进行防范和管控。,我国单位内部控制具有悠久历史： 细天斟宝通 谨防假票冒取，勿忘细视书章。 堪笑

15、世情薄，天道最公平。 昧以图自利，阴谋害他人。 善恶总有报，报头比分明。 生客多察看，斟酌而后行。 赵氏连成壁，由来天下传。 国宝流通。,明清晋商日昇昌票号内部控制密押 谨防假票冒取，勿忘细视书章。12个月 堪笑世情薄，天道最公平。 昧以图自利，阴谋害他人。 善恶总有报，报头比分明。 30个字代表农历30天 生客多察看，斟酌而后行。10个数字 赵氏连成壁，由来天下传。10个数字 国宝流通。 万千百两,风险通常是指潜在事件的发生对目标实现产生的影响。经济活动风险表现为经济活动的实际结果与内部控制目标的差异程度。国际货币基金组织 内部控制既是行政事业单位一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是

16、行政事业单位治理的基石。 控制重点主要包括制衡性和流程化。,（二）制衡性 相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。所谓制衡，就是在单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计。 内部控制的基本假设是：两个人有意识的犯同样错误的概率远少于一个人；两个人有意识的合伙舞弊的可能性要远少于一个人。 机制设计：一是建立议事决策机制，防范资源配置的“一言堂”、“一支笔”；二是规定不相容岗位相互分离、年报授权审批和强化评价与监督，防止贪污和挪用国有资产现象发生；三是建立预算决算、政府采购、资产管理部门和岗位之间的沟通协调机制，形成管控合力，确保资产的合理配置和有效使用；四是建立关键岗位工作人员培训、教育、评价和轮岗等机制，牢固树立风险防范意识和拒腐防变的思想道德底线，自觉依法按照法定权限和程序履行职责、维护公共利益。,