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1、第四章灾害风险分析与风险管理 近30年年来，危机管理和灾害管理 的工作思路和方法在不断的进步，很多耳熟 能详的名词反映了这个变化，如民防、应急 救援、灾害响应、人道救援、应急管理、减 灾和防灾、风险管理等(1SDR，2004)。尤其 是在2005年，由联合国主持召开的世界减灾 大会在日本兵库县神户市举行。会议就加强 21世纪的全球减灾活动、力争在世界范围内 减少灾害造成的损失等达成共识，着重强调 了要识别、评价和监控灾难风险，加强预警 以及要降低潜在的风险因素。过去灾害管理工作的重点是危机管 理，强调灾后的救济和恢复，轻视灾前的预 防和准备，即重救轻防，很少降低灾害风险 。随着灾害在全球造成的
2、损失与危害越来越 大，人们的注意力越来越转向降低灾害风险 方面，即通过采取各种减灾行动以及改善运 行能力的计划来降低灾害事件的风险，对灾 害进行风险管理。对于灾害管理，预防与控制是成本 最低、最简便的方法。灾害风险管理正是基 于这个道理提出的。风险管理强调的是在灾 害发生前着手进行准备、预测、减轻和早期 警报工作，对可能出现的灾害进行预先处理 ，将许多可能发生的灾害消灭在萌芽或成长 的状态，尽量减少灾害出现的概率。而对于 无法避免的灾害，能预先提出控制措施，当 灾害出现的时候，有充分的准备来处理灾害 ，以减轻损失。在国际上，已由联合国、美国、瑞士、日 本、德国、澳大利亚等多个政府和非政府组织提
3、出 了风格各异的风险管理理论。我国也十分重视自然 灾害风险评估和管理研究，开展了许多有益的探索 工作，同时国内外交流也在不断加强。2006年年底 ，由我国政府和联合国开发计划署合作开展的灾害 风险管理项目正式启动，该项目包括开展灾害风险 管理的协调、评估与政策制定，项目将依托国家减 灾委员会，加强有关灾害管理部门间的协调与合作 ，促进减灾政策方针纳入经济社会发展的总体框架 ；加强国家的灾害风险管理能力建设，充分发挥灾 害信息营理在防灾、备灾和救灾工作中的重要作用 ，提高国家计划实施能力与信息管理能力；加强地 方综合减灾能力。第一节 灾害风险概念辨识一、风险的概念风险是自然灾害研究中最基本的概念
4、 之一，也是定义最多的一个概念，不同的国际 组织、学者对于风险都有各自的观点。风险是真实世界损失可能性的一种状 态。根据这一定义。风险是一种可能性的 状态，而不是真实发生的一种状态。由于人类 防灾能力和实施防灾措施的不同，这种可能性 状态可能发生也可能不发生；损失可能是期望 值，也可能是部分值甚至没有任何损失。二、灾害风险人们对于某件事情存在风险的理解 主要包括三个方面，在给定时间内有可能发 生什么样的事情、发生的可能性有多大、会 产生什么样的后果。例如，根据历史经验、 统计方法分析或根据获得的知识和直觉，某 地近期(给定时期内)有发生地震的风险，包 括三个方面的理解：地震的强度、不同强度 下
5、发生的概率以及不同强度下发生地震后给 当地生命财产造成的损失。人们对于某件事情存在风险的理解主要 包括三个方面，在给定时间内有可能发生什么 样的事情、发生的可能性有多大、会产生什么 样的后果。例如，根据历史经验、统计方法分 析或根据获得的知识和直觉，某地近期(给定 时期内)有发生地震的风险，包括三个方面的 理解：地震的强度、不同强度下发生的概率以 及不同强度下发生地震后给当地生命财产造成 的损失。对于风险的理解对某类灾害风险的描述，必须从时间 场景、发生概率或可能性以及造成的负面后 果三个方面进行描述，即：Risk = iN 式中Si为风险场景，Pi为场景发生的概率 ；Ci为损失或导致的负面后
6、果；N为事件场景 集。综上所述，灾害风险可以定义 为：灾害风险是在特定的地区在特 定时间内由于致灾因子的打击所造成的 人员伤亡、财产损失和经济活动中断的 预期损失的一种可能状态。自然灾害风险的形成包括致灾因子 、暴露和脆弱性三个要素。自然灾害如地震 、台风等，由于其影响范围广、强度大，人 类难以对其施加影响或控制，但人们可以在 灾害风险分析的基础上，采取有效措施，通 过风险管理来降低暴露程度和脆弱性，从而 达到减灾的目的。自然灾害风险三要素第二节 风险管理概述一、风险管理的定义风险管理是指个人、家庭或组织 （企业或政府）对可能遇到的风险进行 风险识别、风险评估、风险评价，并在 此基础上优化各种
7、风险管理技术，对风 险实施有效的控制和妥善处理风险所致 损失的后果，期望达到以最小的成本获 得最大安全保障的科学管理方法。根据风险管理的定义，可以从下面几 个方面来理解它的内涵：第一，风险管理的外延很广，风险 管理的主体是个人、家庭或组织；第二，风险管理由风险识别、估计 、评价、控制、效果评价等环节组成，使通 过计划、组织、指导、控制等过程，通过综 合、合理运用各种科学方法来实现其目标。第三，风险管理以最佳的风险管理技 术为中心，要体现成本-效益的关系，应从最 佳经济合理的角度来处置风险，在主观条件 允许的情况下，选择最低成本最大效益的最 佳方案，制定风险管理决策；第四，风险管理的目标是以最低
8、的 成本实现最大的安全保障。二、风险管理的背景人类对风险事件的认识最初来自对相关不利事件 的观察。例如，认识某类结构的建筑物是否抗震，来自对该 类结构震后的观察；认识某地水灾风险，来自该地水灾记录 。这种依观察外表法进行的风险评价，方法论上相对比较简 单，类似于我们评价某产品的质量好或不好。随着人们对风险系统有所认识，人们提出了从不 确定的风险源，到不确定的灾难程度的推导法，这就是风险 分析。风险分析类似于我们分析某产品的质量为什么好或为 什么不好，只不过风险分析与不确定性联系较多。评价偏重 于结果，分析偏重于原因、过程。评价可以通过观察外表或 对有关参数进行测试来完成，也可通过分析有关原因、
9、过程 ，推导出结果。因此，在现代风险理论中，风险评价与风险 分析一般不作严格区分。为赢得战争进行的谋划、为防止家中财物丢失而加 固门窗、重要工业设施不建在洪水多发区等，这些均是人类 风险管理的本能。风险管理，是为规避风险而进行的管理行 为。为了使风险管理卓有成效，相应的管理措施一定要有针 对性。于是，对管理对象涉及的风险进行分析和评价成为必 然。因此，在现代风险理论中，风险管理常常包括风险评价 任务。进入21世纪以来，接连发生的印度洋海啸、美国卡 特里那飓风、孟加拉强热带风暴、汶川地震、缅甸风暴等一 系列自然巨灾及其给人类生命和财产造成的巨大损失，使人 们明显意识到：在现代科技和经济快速发展的
10、当今社会，一 方面随着人类活动对自然界的干扰影响日益加大，各种潜在 的和现实的灾害风险对人类的威胁正变得日益复杂和难以预 料；另一方面传统的、单一学科的灾害风险管理方式，再也 无法有效地应对人类面临的日益复杂的自然灾害风险，人们 要有效地减轻和控制灾害风险，就必须采用更加综合的和多 学科的方式来应对各种自然巨灾。三、灾害风险管理框架综合自然灾难风险管理是指人们对可能遇 到的各种自然灾害风险进行识别、估计和评价，并 在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教 育与工程手段，通过整合的组织和社会协作，通过 全过程的灾难管理，提升政府和社会灾难管理和防 灾减灾的能力，以有效地预防、响应、减轻各种自
11、 然灾难，从而保障公共利益以及人民的生命、财产 安全，实现社会的正常运转和可持续发展。20世纪末，随着风险理念在灾害管理中的 不断深化和应用，一些国际性组织和企业相继形成 了各具特色的灾难风险管理框架，其中主流的包括 国际风险管理理事会(IRGC)、澳大利亚应急管理局 (EMA)、亚洲减灾中心(ADRC)和德国技术合作公司 (GTZ)的灾难风险管理框架。EMA的风险管理框架ERM的特点是除一般的风险管理流程外，还突出了 全程的沟通与监控两种行为，以确保达到有效的、动态的风 险管理。1)沟通与交流。EMA最成功之处在于风险管理过程 中强调风险各利益相关者共同参与管理的全过程，这样才能 使人们理解
12、和支持风险管理通过的各项方案和措施。沟通与 交流可以达到三点好处：提高人们对风险和风险管理原理 的理解力；确保可以充分考虑到各利益相关者的不同观点 ；让所有参与者清楚自己的角色和责任。2)监控和反馈。由于风险很少是静态的，外部环 境的改变将影响风险处理所采用的方法和措施的合理性，因 此要对风险系统的每个关键点建立持续的监控和反馈机制， 以保证风险管理的有效性。风险管理周期中要对每个环节进 行反复的监控，特别是下列现象出现的时候：一种新的方法 应用到管理中；一个新要求被加入到管理时；增加新的管理 理念和经验；新的数据融入到系统中。EMA的紧急风险管理框架四、灾害风险管理内容灾害风险管理是当前灾害
13、管理研究 的核心和热点。借鉴国内外研究成果，基于 灾害风险理论的风险管理应该由以下四部分 构成：风险因素识别(风险辨识)，即在 明确灾害风险管理对象和目标的基础上，找 出灾害风险的来源，收集相关基础资料和数 据建立灾害管理数据库并确定相关的方法理 论和标准，为后续工作奠定基础；风险分析，主要包括致灾因子分析、暴露要 素分析、脆弱性分析、建立灾损曲线以及风险的建 模； 风险决策，在风险分析的基础上开展致灾因 子评估、脆弱性评估、抗灾能力和灾后恢复能力的 评估； 风险处理，根据风险评估的结果，选择并制 定风险减缓的决策和措施，并对决策的可行性、科 学性等进行评估，在确定决策的合理性后进行决策 的开
14、展与实施，同时对决策实施过程进行监控和信 息反馈。第三节 风险因素识别风险因素识别主要指对当地致灾因子的分析和判 断。减灾、备灾、响应以及恢复都要基于风险因素识别这个 过程。制定的应急预案以及备灾工作必须基于熟悉和了解本 地面临的各类致灾因子。绝大多数情况下，风险并非显而易见，也不容易 辨识和预测，至少不容易准确地预测。风险通常具有隐蔽特 征，而人们常常容易被一些表面现象迷惑，或被一些细小利 益所引诱而看不到内在的危险，因此风险的辨识和衡量在风 险管理中尤为重要。风险辨识是风险管理的第一步，它是整 个风险管理系统的基础。风险识别是否全面、深刻，直接影 响风险管理的决策质量，进而影响整个风险管理
15、的最终结果 。如果没能对其进行正确识别，对灾害发生的时间和规模范 围认识的较大偏差，会导致灾害防治措施的不当，增加灾害 的防治成本和损失，误导决策者和公众，可能造成严重后果 。风险因素识别分为几个步骤：一、区域调查1自然系统的调查 需要了解当地的历史数据，调查当 地自然灾害发生史，包括灾害类型、灾害强 度、人员伤亡、经济损失、灾害发生的条件 、诱发因素等。对我国社会经济影响比较大 的自然灾害有：地震、台风、洪水、暴雨、 滑坡、山崩、地面沉降、地裂缝、高温。同 时，还需要调查当地的地质地貌、河流水系 、土壤植被、气象气候、土地利用和生态环 境系统的基本特征2、人类社会系统调查 人类社会系统调查具
16、体包括：人口状况分 析，人是社会的基本组成部分，是社会系统的主体 ，同时又是被保护的对象。城市与区域安全与人口 总数、人口密度、人口分布等因素密切相关；社会 意识状况分析，包括人们的思想、道德、宗教和风 俗等社会意识形态；受教育程度、医疗水平调查； 特别是当地居民的公共安全意识等方面的情况调查 ，并分析这些社会意识对城市安全所产生的影响； 此外，还包括社会体制等方面的概况，并分析对城 市与区域安全所产生的影响。 3、人类经济系统调查相关的经济因素指对城市与区域有潜在危 险的那部分经济活动，主要包括城市与区域生产布 局现状分析。生产布局是人类生产活动存在和发展 的空间形式，如危险品仓库、有毒有害物质的生产 场所等，它在区域中的位置对区域公共安全将产生 直接的影响。生命线系统主要包括城市与区域的燃 气系统、电力系统、交通运输系统、给排水系统、 通讯系统。生命线系统可以说是当地的大动脉，保 证生命线系统的正常运行十分重要。即使在灾害发 生的情况下，也需保证生命线的畅通。这对于降低 灾害损失、减少人员伤亡具有十分重要的意义。生 命线系统调查的主要内
