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1、诉求分类和分流处理构建涉诉信访解决规范之道上李文斌有信访行为，就必有信访诉求。涉诉信访之诉求，是涉诉信访人以法院受理的诉讼、执行案件为指向，不服生效裁判，或认为执行不作为、乱作为，或对案件承办人职业行为和职业品质提出质疑，要求案件承办单位或承办个人承担上述行为的政治、法律和经济责任之请求。涉诉信访诉求从初访到息访，随着处访时间的推移和处访过程的演进而不断发生变化。变化的主要特点有二：一是诉求值增加;二是诉求量扩展。诉求值增加，即单个诉求增加诉求值，从初访的低要求，提升为高要求，从正常要求附加上非理性要求;诉求量的扩展，即增加诉求数量，从单个或仅针对诉讼案件提出诉求发展为超出诉讼案件范畴的、不属
2、于法院职权处置的多种社会性诉求。无论是诉求值的增加，还是诉求量的扩展，都将增大息访难度。现行涉诉信访的处理，是以信访人确定涉诉信访个案，以被访对象法院作为处访主体，而不是以诉求指向确定信访个案并确定接访、处访责任主体，因此无论是属于法院职权和职责范畴处理的诉求，还是不属于法院职权和职责范畴处理的诉求，都由法院接访并 捆绑处置。事实上，法院除能解决诉讼案件以内的涉诉诉求以外，由于并不承担，也无能力承担其他社会职能，为达到涉诉信访个案息访目的，一方面迫使具有独立行使审判权的法院，放下法律尊严的架子，寻求其他社会管理部门的协助，涉法诉求和其他信访诉求都混同用行政方式解决，不仅其他信访诉求不能用司法审
3、查做出终局性结论，连同法院已经终局的裁判也失去了终局性，重新回归纠纷状态，甚至是更加冲突化了的社会矛盾和纠纷;另一方面因受制于部门帮助的力度，造成法院处理涉诉信访异常困难，产生大量缠访、闹访事件，既困扰党委和政府正常的社会管理，又严重干扰正常司法和执法，严重损害司法权威。本文根据对涉诉信访诉求的实证分析，非难捆绑处置涉诉信访之方式，拟将涉诉诉求进行分类，并提出按照诉求指向，依据不同职权和职责分流处置的建议，求教于同仁。一、个案探析诉求变化和特点案例 A 孙某丈夫 2004 年 5 月 10 日患感冒，在彭某所开个体诊所就诊，因药物过敏而死亡。检察机关以彭某犯非法行医罪，提起公诉，孙某和女儿等一
4、并提起附带民事诉讼。法院审理认为“彭某有行医执业证照，未年检是行政违法行为”，故不构成非法行医罪，检察机关随之撤回起诉。孙对检察机关撤回起诉表示强烈不满，纠缠检察机关，同年 11 月 22 日检察机关再次以彭某的行为构成非法行医罪，向法院公诉。法院在审理中，就民事赔偿部分组织孙某等与彭某等达成调解，彭某赔偿 6 万元;之后法院以医疗事故罪判处彭某有期徒刑二年六个月。判决后，彭某未提出上诉，但彭某因服刑没有履行达成的赔偿调解协议。孙某以彭某赔偿没有按期到位，提出调解反悔，同时认为对彭某刑事判决“定性错误，判刑过轻”，开始到各级机关上访。其上访最初诉求是：案件再审;赔偿款执行到位。孙某的不服获得检
5、察支持，检察机关对该案提出抗诉，致法院启动再审程序。再审时，对彭某的刑事部分“维持原判”，民事赔偿在彭某亲朋的帮助下到位 3 万元。孙某对再审不服，继续上访，同时新增加两个诉求：一是为女儿筹措 5 万元(含执行款 3 万)治疗眼疾;二是为孙某安排岗位，解决生活出路。孙某的信访诉求在基层法院和中院没有得到满足，孙进京上访，县乡领导多次接访，孙于是又增加一个诉求，即追究法官错判责任，同时增加治疗女儿眼病诉求值，由原来的 5 万增加为 10 万元。该信访案历时 5 年，信访诉求量从最初的 2 个逐渐增加为 5 个，其中的单个诉求值从 5 万增加到 10万。案例 B 林某开店，向刘某借款 6 万余元，
6、后经营不善歇业。法院判林某偿还刘某借款本息，林某没有依判决履行，法院多次执行未果。刘某组织人将林某店里有关物质搬走。法院得知后，为防止事态扩大，将刘某搬走的物质予以扣押。此时林某正就店子经营问题与外商洽谈转让，因为此，导致转让未果。林某认为法院的扣押行为影响了他的经营权益，就此信访并进京，信访诉求为：返还扣押物质并赔偿 8万元的经营损失。其诉求没有得到满足，林某在奥运期间进京上访，因行为过激被拘留，林某更加不服，在其后组织的听证会上，对原诉求的 8 万元赔偿增加为 80 万元。法院委托对扣押物质进行价值鉴定，并抵债给刘某，林某认为鉴定价格低，不服执行，国庆前夕，采取更加过激行动，同时增加两个新
7、诉求：一是解决两个女儿的工作;二是允许他承包一个县重点工程项目。林某的涉诉诉求量从最初的 2 个逐渐增加为 4 个，单个的赔偿诉求值从最初的 8 万元增加为 80 万元。案例 C 黄某大儿子是乡村医生，与邻居发生纠纷，被邻居刘某及俩儿子致伤，县级鉴定为轻伤，黄某大儿子自诉到法院，刘某俩儿子外去下落不明，案件中止审理，黄某开始在县级有关部门上访。诉求非常简单直接：督促法院开庭审理。期间，刘某对伤情有异议，后市、省两级鉴定机构进行鉴定，黄某大儿子的伤情变更为轻微伤。因不符合自诉案件受理条件，建议黄某撤回自诉，民事部分缺席审理，但黄某坚持不撤诉，并上访北京。后来，黄某小儿子也与他人发生纠纷，致他人轻
8、伤而外逃，被公安机关通缉。黄某第二次上访北京时，是县委书记亲自接访，黄某将诉求变更为四项：一是开庭审理大儿子的自诉案;二是撤销对小儿子的通缉;三是解决大儿子因为多年未年检而被废止的医生从业资格;四是返还1987 年政府对其女儿违反计划生育的罚款;五是撤销 1987 年其大儿子因妨碍政府执行其姐的计划生育处罚而受到拘留，并赔偿名誉损失 3 万元。黄某的诉求量从最初的 1 个，逐渐发展为 5 个。以上是某基层法院 3 件进京上访挂牌督办的重点案件，分别都有三个以上的信访诉求，仔细研究这些案例的诉求，可以做出如下分类：从诉求与诉讼案件的关联性分类为：直接诉求与间接诉求。直接诉求是指基于对法院受理、审
9、理或执行的诉讼案件不服，提出纠正或作为的请求。具备两个基本特征：一是针对诉讼案件的裁判和执行提出诉求;二是属于法院职权解决范畴。引起信访人向法院提出直接诉求的原因主要有：一是判决已经生效，甚至执行，但由于经济、社会形势变化，导致法律的修改，政策的变化，新法或新政策较之旧法或旧政策处理幅度不同，故诉请案件改判;或者审判人员职业道德问题曝光，或当事人对周边同类案件裁判结论比较出差异性结论，要求复查、再审改判案件;二是由于义务人履行法律义务困难导致判决未兑现，权利人利用信访影响，由上向下施加压力，促使责任法院加大执行力度，或向基层党委、政府施加综治维稳压力，通过其他渠道垫付执行。案例 A 之“检察启
10、动抗诉程序促使法院再审、赔偿款执行到位”的两项诉求、案例 B 之“返还扣押物质并赔偿 8 万元的经营损失”、案例 C 之要求法院“开庭审理其儿子的诉讼案件”的诉求，均与法院受理的诉讼、执行案件相关连，而且系属于法院职权范畴解决的诉求，是典型的直接诉求。间接诉求是指因裁判或执行引起，与诉讼案件裁判和执行相关联但不属于案件裁判法院职权处理的其他的诉求。间接诉求具备两个基本特征：一是诉求指向是诉讼裁判和案件执行;二是诉求处理不属于法院职权解决。案例 A 之“追究违法审判责任”;案例 B 之“赔偿经营损失”之诉求，就与诉讼裁判和执行相关联，且不属于法院职权解决。所谓相关联，就是违法审判、执行了，就要追
11、究审判、执行人员的责任，但追究违法责任职权为检察机关和人大，是职务性违法，应由检察机关侦查确定，未构成违法审判和执行的责任追究，人大启动罢免程序追究责任。赔偿损失的诉求，则是国家赔偿范畴，须启动国家赔偿程序，由裁判法院的上级法院裁决，因此均属于典型的间接诉求。从诉求的正当性分类为：合理诉求与附加诉求。合理诉求是完全针对诉讼案件提出的诉求，或者以诉讼案件为由头但确属于其他部门应该解决的请求，基本特征是符合法律、政策规定，具有正当性。案例 A 之“申请再审、赔偿款执行到位”，案例 B 之“返还扣押物质”，案例 C 之“要求法院开庭审理其自诉案件”，都是针对诉讼案件提出的，也是属于法院职权范畴内应答
12、复和解决的问题，是合理诉求，凡直接诉求，即为合理诉求。附加诉求则是合理诉求的扩张，是在针对诉讼案件提出直接或合理诉求的基础上附加上本应向地方政府答复和解决的诉求。附加诉求需要认真分析，区别对待，附加诉求中，往往包含有合理诉求成份，即其诉求是应该由政府解决而没有解决的请求，要慎重处置，切不可将附加诉求一律归类为无理诉求，在处访中不加重视。比如，案例 B 之“赔偿因错误扣押造成的损失”， 是针对案件的执行提出的诉求，根据中华人民共和国国家赔偿法第十六条第一款之“违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的，受害人有取得赔偿的权利” 之规定，信访人要求获得赔偿是法律赋予的权力，是正当诉求，具有合理性
13、，处访中应告知申请国家赔偿或主动承担赔偿责任;案例 C 之“办理执业证照”这样的诉求，也具有合理性，即医疗卫生行政部门做出准许与否决定。附加诉求亦有无理性的一面，即根本不是诉讼案件引起的，或本也不属于政府解决的问题，而是借涉诉信访要挟党委、政府、法院，达到其获得非法利益目的诉求，俗称“捞油水”。 案例 A 之“安排工作” 之诉求、案例 B 之“解决儿女工作和承包工程”之诉求、案例 C 之“撤销对小儿子的通缉令和撤销计生处罚”之诉求，是对诉讼裁判、执行不服提出信访诉求时，附加上的其他诉求，想通过接访人处访一并解决，从而获得额外利益，由于与诉讼案件无关，具有无理性。从诉求数量上分类为：单一诉求和多
14、元诉求。诉求纯粹从数量上划分，可分为单一诉求和多元诉求。单一诉求，即是诉求只有一个，而且是直接针对诉讼案件提出的诉求。涉诉信访诉求表现为单一的情况很少，即使有也一般是在初访阶段。多元诉求即两个以上的诉求，是针对诉讼案件提出信访诉求的同时扩展提出要解决的其他社会问题的请求，即是直接诉求、合理诉求、无理诉求的聚合。诉求变化状况表案例 诉求数 与诉讼案件关联性诉求(正当诉求) 与诉讼案件无关性诉求(非正当诉求) 诉求变化状况初访 重访 单个诉求值增加案例 A 5 3 2 2 3 5 万案例 B 4 2 2 2 2 75 万案例 C 5 1 4 1 4根据以上案例及分类，可以得出两个一般性结论：一是初
15、访诉求具有直接性、正当性、合理性、适量性特征，重复访则往往掺杂进附加、无理、多量诉求;二是信访人不会固守初访诉求，而是随着处访的进程发生变化，增大单个诉求值，扩大诉求量，导致信访复杂化，从而产生息访“难”。引起诉求变化大概有以下四大因素：一是重复信访导致诉求变化。涉诉信访人在初访阶段，其诉求值和诉求量基本是理性的，往往具有单一性、直接性和合理性，一般是仅针对判决裁定提出不服，要求复查再审，或认为执行不作为或乱作为，要求作为或纠正，或对案件承办人职业品德产生怀疑，要求追查和追究责任。初访诉求得不到解决和满足，形成重复访后，因为失望和严重地不满情绪，特别是通过其他信访案件处理的类比效应，信访人就会
16、提高诉求值，增加诉求量，并将应该属于政府其他职能部门解决的诉求附带在涉诉信访中提出，形成多元和无理诉求。二是信访人结成联系导致诉求变化。现代社会是人与人之间联系交往异常紧密的社会，单个信访人很容易因为共同的利益诉求和心理共鸣形成抱团式信访。单个信访和共同信访在引起的社会关注度上显然有天壤之别：抱团式信访必然引起上级部门和领导重视，抱团式信访必然给管辖地社会综会治理工作以巨大压力。重视和压力的后果是处访责任单位和地方政府在处理上的高度重视，处访单位和地方政府为息访往往迁就于信访人，在处理正当、合理诉求时，连同其无理诉求也一并满足。上级的考核和考查是只看息访之结果，不问息访之过程和后续影响。比如，案例 A 就曾经联系了 4 案当事人共同上访北京，在政法委和法院处访期间，4 案信访人每星期聚会一次，互通信访处理情况，商讨行动计划，上访时经常一同行动，诉求也随之发生变化。三是领导接访批示导致诉求变化。行政上下级之间有着强力的权力制约，下级服从上级是行政管理的基本原则，特别是上一级对下一级政绩的评价和认可
