建设项目代建制理论及实务[1]

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1、王雪青王雪青 教授教授天津大学管理学院天津大学管理学院讲座提纲讲座提纲第一讲 建设工程项目“代建制”的基础理论第二讲 建设工程项目管理模式及发展趋势 第三讲 建设工程项目“代建制”的操作程序1.1 政府投资项目及其管理模式 1.2 “代建制”的实施背景 1.3 “代建制”的概念及内涵 1.4 “代建制”的运作模式 1.5 “代建制”的主要参与方及其职责 1.6 “代建制”的实施方式 1.7 “代建制”的组织设计 1.8 “代建制”的实施效果 1.9 “代建制”的主要问题1.1.1 政府投资项目的概念l政府投资项目在国外叫做“政府工程”（government project）或“公共工程”（pu

2、blic project）l一般指：为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目l按照建设项目的性质分为经营性项目和非经营性项目 1.1 政府投资项目及其管理模式1.1.2 天津政府投资项目管理模式的改革进程 l建设单位自管式（天津各医院、各大学的改造工程等） l筹建处或指挥部型（各示范中学、引滦入津工程等）l建、管、用一体的模式（市政局实施的卫津河治理等） l专

3、业化管理模式（天津开发区的“建设总公司”模式）天津市政府投资项目管理模式的改革历程和全国大多数 地区一样，经历了从计划经济到市场经济的发展阶段。 目前主要有：1.1.3 政府投资项目传统管理模式的弊端 1. 缺乏强有力的投资风险约束机制，项目“三超”（ 超投资、超规模、超工期）现象非常突出 2. 项目管理缺乏完善的组织形式，项目建设管理资源 配置不合理 3. 工程目标难以实现，工期质量难以保证 4. 招投标不规范 5. 工程项目监督不力，违法乱纪现象时有发生 1.1.4 政府投资项目管理的国际经验1. 将实施政府建设项目作为政府的一项重要职能 2. 对政府投资项目实行相对集中的专业化管理 3.

4、 政府投资项目管理严格按规则办事 4. 机构之间权力、责任匹配，互相之间制约 5. 政府投资项目管理的透明度极高 6. 充分依靠专业人士和中介组织 1.1 政府投资项目及其管理模式 1.2 “代建制”的实施背景 1.3 “代建制”的概念及内涵 1.4 “代建制”的运作模式 1.5 “代建制”的主要参与方及其职责 1.6 “代建制”的实施方式 1.7 “代建制”的组织设计 1.8 “代建制”的实施效果 1.9 “代建制”的主要问题1.2.1 “代建制”的试点l“代建制”模式源于厦门l自1993年始，厦门市针对政府投资项目“投资、建设、管理、 使用”四位一体的弊端，以及由此导致的各方行为主体责任不

5、 明确，过程无法有效控制等问题，通过采用招标或直接委托等 方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一 些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设， 并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的 项目代建制度l2002年，建设部组织的“政府投资工程管理方式改革”课题研 究中，提出以“代建制”改革现有政府投资工程管理模式，上 海、北京、天津、浙江、贵州、江苏、山东、云南、四川、重 庆等省市先后开展“代建制”试点工作1.2 “代建制”的实施背景1.2.2 国务院关于投资体制改革的决定的出台2004年7月16日，国务院正式批准了关于投资 体制改革的决定，该决定的亮点之一

6、就是将在 全国范围内推行“代建制”。推行“代建制”的项目 是政府投资的非经营性项目。即通过招标等方式，选 择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项 目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位1.1 政府投资项目及其管理模式 1.2 “代建制”的实施背景 1.3 “代建制”的概念及内涵 1.4 “代建制”的运作模式 1.5 “代建制”的主要参与方及其职责 1.6 “代建制”的实施方式 1.7 “代建制”的组织设计 1.8 “代建制”的实施效果 1.9 “代建制”的主要问题1.3.1 “代建制”的概念l代建制是指投资方经过规定的程序，委托相 应资质的工程管理公司或具备相应工程管理 的其他企业，

7、代理投资人或建设单位组织和 管理项目建设的模式 1.3 “代建制”的概念及内涵第三条 本办法所称建设工程项目代建活动，是指建设单 位通过招标或委托的方式，选择专业化的项目管理单位（ 以下简称代建单位），对新建、改建、扩建项目（以下简 称代建项目）的组织实施进行全过程或若干阶段管理咨询 的服务。 实行代建制的项目投资主体或建设单位（以下简称业主单 位），在工程建设期间作为委托人，负责提供建设条件和 外部环境，在项目建成后实施运营管理。代建期间代建单 位按照合同约定履行项目建设的投资主体或建设单位职责 。 天津市建设工程项目代建管理试行办法规定： 1.3.2 “代建制”的内涵l适用范围包括政府投资

8、项目和社会投资项目l招投标方式，也可以是其他如直接委托等方式l选择有资质的专业的企业，包括有专业化的人才及业 绩l选择代建单位，而不是总承包商l实现项目建设和管理功能从业主到代建人的转移，达 到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的l建成后移交使用者，明确建设与使用的分离1.3.3 “代建制”的特征l代建制的对象是工程项目l代建制的合同主体：委托方和代建方。非经营性政府 投资项目合同主体涉及委托方、使用方和代建方。对 于只有委托方和代建方的代建项目，合同关系简单， 易于分清双方的责权利；对于涉及三方的代建项目， 合同关系复杂，管理难度大l代建制是一种特殊的项目管理方式。代建制除项目管 理的内容

9、外，还包括项目策划、立项报批，办规划、 土地、环评、消防、市政、人防、绿化、开工等手续 ，采购施工承包商和监理服务单位等内容4. 代建制是一种专业化的服务管理。代建制是采购服 务，因此能够提供专业服务的组织的业绩、资质、信 誉以及人员的资质和经验是采购的重点对象 5. 代建制适用于项目全过程的管理。“谁来代理”是代建 委托的重要内容，答案很明确，就是由专业化的项目 管理单位来代理，它的特点是“专业化”。不言而喻， 专业化是任何行业都应该遵循的准则，只有这样才能 提高管理水平，推动生产力的发展 1.1 政府投资项目及其管理模式 1.2 “代建制”的实施背景 1.3 “代建制”的概念及内涵 1.4

10、 “代建制”的运作模式 1.5 “代建制”的主要参与方及其职责 1.6 “代建制”的实施方式 1.7 “代建制”的组织设计 1.8 “代建制”的实施效果 1.9 “代建制”的主要问题1.4.1 上海模式p即政府指定代建公司模式，上海、广州、海南等 地实行 p 由政府组建或指定若干家具备较强经济和技术实 力的国有建设公司、投资 公司或项目管理公司，对 政府投资项目实行代理建 设，按企业经营管理 代建制方式总承包方式承包商（或）竣工验收阶段确定招标1.4 “代建制”的运作模式优点：1通过选择代建人，可以实现防止公共工程招标中的 腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的 2政府意愿可以较好的通

11、过项目代建单位实现 3因为通过市场化运作，代建单位积极性高 4有利于代建方严格控制资金使用缺点：1具有垄断性，易于出现政府把关不严，代建单位与 使用单位的串通，造成概算不科学，不利竞争2合同约束力不强 3使用单位不是合同当事人，难以发挥使用单位的积 极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难1.4.2 深圳模式p即政府专业管理机构模式，深圳、安徽、珠海等地实行p由政府成立具有较强经济、技术实力的代建管理机构(如工务 局等)，按事业单位管理，对所有政府投资项目实行代理建设 优点：1.以政府部门机构的身份出现，方便协调建设 中的各种问题 2.政府的机构政府也方便监督与管理，一些合 理的

12、变更易于实现 3.代建管理费可以相对较低 缺点：1.没有完全解决政府角色混淆问题。工务局集政府投资项目 业主和政府管理职能于一体，容易产生“建、管”不分带 来的传统问题 2.政府人员队伍随着所管的政府投资工程的逐渐增多，压力 大、责任重、人手少、办公经费短缺的状况随之出现 3.激励约束机制不明。由于工务局是一个事业单位，对职员 缺乏激励效应，缺少对投资控制的内在约束机制，抗风险 能力不足，缺乏超概预算行为的责任追究经济承担能力 4.项目较多时，容易造成代建单位内部管理效益的降低，管 理水平降低1.4.3 北京模式p即代建公司竞争模式，北京、重庆等地实行p由政府设立准入条件，按市场竞争原则，批准

13、若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的代建公司参与项目代建的竞争，通过公开招标选择代建单位 优点：l可以引入竞争，提高项目管理公司的专业化 水平，与国际接轨l可以降低投资，节约资金l不需要增设新的机构，避免了机构、职能重 迭 缺点：l政府在监管上强度较大，并要求有较强的专业技术能 力，方可以与专业代建单位进行代建谈判，避免代建 公司的索赔和追加，政府部门工作量较大 l一些使用单位合理的变更通过行政审批手段较难实现l此种模式有赖于成熟的市场机制，同时对原有制度的 冲击较大，实行起来有较大的难度 1.1 政府投资项目及其管理模式 1.2 “代建制”的实施背景 1.3 “

14、代建制”的概念及内涵 1.4 “代建制”的运作模式 1.5 “代建制”的主要参与方及其职责 1.6 “代建制”的实施方式 1.7 “代建制”的组织设计 1.8 “代建制”的实施效果 1.9 “代建制”的主要问题1.5.1 “代建制”的主要参与方l委托人，比较含糊，有的指“业主”，有的指政府， 有的认为是代建单位，有的干脆省略 l代建人，即有相应资质的专业工程管理公司，指按照 代建合同约定，承担政府投资建设项目组织管理实施 工作的法人 l使用人，指项目建成后实际接收、使用、管理并拥有 项目产权的法人1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.5.2 政府投资项目中委托人的职责l负责审批项目建议书、

15、可行性研究报告，审查确定设 计方案，审批工程预算和正式开工计划等，通过公开 招标等方式确定代建单位l安排项目年度投资计划并协调财政部门按工程进度拨 付建设资金l监管代建单位履行合同l组织工程的竣工验收和移交 1.5.3 政府投资项目中代理人的职责代建人从项目建议书审批通过后介入项目管理，是项 目的管理主体，在政府委托的职责范围内对项目建设 进行全方位、全权制、全责制的管理 ，主要职责如下 ：1.根据项目建议书立项批复完成项目可行性研究、 环境评估等工作2.办理有关规划、土地部门“一书两证”手续 3.组织勘察、设计单位的招标工作 4.负责“三通一平”工作、地质勘探、初步设计与 审查、初步设计概算

16、的编制与报批工作5. 根据批准的初步设计文件，组织并管理施工图设计及负 责办理施工图审查手续 6. 组织施工、监理和材料设备供应单位的招标工作；协助 业主与其他企业签订经济合同，并受业主委托监督合同的 履行 7. 负责办理建筑工程施工许可证等工程实施中的各有关手 续 8. 负责建设实施阶段质量、安全、进度和投资等控制工作 ，组织工程中间验收、单位工程竣工验收，对工程质量实 行终身负责制 9. 按项目进度要求上报季度及年度资金计划，审核、签证 工程进度报表并提出进度拨款意见 10.负责施工中出现的工程设计变更及增减工程量的审查与 报批(由业主审批)手续 11.负责工程决算的审核及报批工作，并对工程技术资料进 行整理汇编 1.5.4 政府投资项目中使用人的职责l根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提 出项目使用功能配置、建设标准l协助代建单位办理计划、规划、土地、施工、环保、消防、 园林、绿化及市政接用等审批手续l参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作l监