新公共管理 西方政府改革运动

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1、新公共管理: 西方政府改革运动 当代西方以当代西方以“ “新公共管理新公共管理” ”或或“ “管理主义管理主义” ”定向的政府改革往往定向的政府改革往往 被人们描述为一场追求被人们描述为一场追求“ “三三E”E”（Economy,Economy, Efficiency and Efficiency and EffectivenessEffectiveness，经济、效率和效益）目标的管理改革运动。经济、效率和效益）目标的管理改革运动。 显著的国际性趋势。全面推进行政改革的有君主立宪制国家显著的国际性趋势。全面推进行政改革的有君主立宪制国家 ，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；

2、，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家； 在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济 ；英国英国 “ “新公共管理新公共管理” ”运动的发源地之一运动的发源地之一 商业管理技术在英国公共部门的引入始于商业管理技术在英国公共部门的引入始于19791979年，并以雷纳年，并以雷纳 ( (RaynerRayner) ) 评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在 内阁中主持一个项目小组

3、，负责对公共部门的绩效进行调查评内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评 估；估； 1983 1983年年“ “财政管理创议财政管理创议” ”启动，建立起一个自动化的信息系统启动，建立起一个自动化的信息系统 来支持财政管理改革；来支持财政管理改革； 1987 1987年著名的下一步年著名的下一步( (Next Steps)Next Steps)报告（全名是改变政报告（全名是改变政 府管理：下一步行动方案），提倡采用更多的商业管理手段府管理：下一步行动方案），提倡采用更多的商业管理手段 来改善执行机构，提高公共服务的效率。来改善执行机构，提高公共服务的效率。 到到19951995年

4、，英国年，英国75%75%的文官都属于这种的文官都属于这种“ “下一步下一步” ”机构。机构。 美国美国 里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，负责推行改里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，负责推行改 革的格鲁斯革的格鲁斯( (Grace)Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方 法引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。法引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。 低效原因：低效原因：(1) (1) 国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；(2) (2) 高层人事缺乏连续性；高层人

5、事缺乏连续性；(3) (3) 缺乏追求高效和经济的诱因；缺乏追求高效和经济的诱因；(4) (4) 管理管理 信息系统不完善；信息系统不完善；(5) (5) 缺乏强有力的中央财政和会计管理。缺乏强有力的中央财政和会计管理。 布什政府则全面推行质量管理。 布什政府则全面推行质量管理。 19931993年克林顿的年克林顿的“ “重塑政府运动重塑政府运动” ”，其目标是创造一个少花钱多其目标是创造一个少花钱多 办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底 原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管原则；改革的基本内容是精

6、简政府机构、裁减政府雇员、放松管 制、引入竞争机制以及推行绩效管理。制、引入竞争机制以及推行绩效管理。 戈尔所领导的国家绩效评价委员会 戈尔所领导的国家绩效评价委员会( (NPR)NPR)的报告从过程到结的报告从过程到结 果：创造一个少花钱多办事的政府果：创造一个少花钱多办事的政府 奥斯本和盖布勒的改革政府。 奥斯本和盖布勒的改革政府。“ “戈尔报告戈尔报告” ”： 从本世纪 从本世纪3030年代到年代到6060年代，美国建立起庞大的、从上而下的、年代，美国建立起庞大的、从上而下的、 集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结

7、构 为模式，采用分等级的科层制形式。它将任务加以分解，落实到为模式，采用分等级的科层制形式。它将任务加以分解，落实到 不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束 。 标准化程序、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构 标准化程序、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构 是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。 迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式 迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式 的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是的

8、顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是 公共的）已经失效。公共的）已经失效。 改革的四项主要原则： 改革的四项主要原则： (1) (1) 消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统； (2) (2) 把顾客放在首位；把顾客放在首位； (3) (3) 授权雇员以取得成果；授权雇员以取得成果； (4) (4) 一削到底，创造出一个少花钱多办事的政府。一削到底，创造出一个少花钱多办事的政府。 新西兰、澳大利亚新西兰、澳大利亚 最为迅速、系统、全面和激进的国家； 最为迅速、系统、全面和激进的国家； 两个国家与其他经合组织成员国

9、相比，更多、更明确地采用了 两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了 管理主义的模式。管理主义的模式。 改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私 改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私 有化有化 。 新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向： 新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向： （1 1）政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；）政府已使许多由公共组织履行的功能商业化； （2 2）只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转）只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转 移到公共公司；移到公共公司； （3 3）人力资源管理政策上的

10、变化）人力资源管理政策上的变化 。欧洲大陆的行政改革：欧洲大陆的行政改革： 德国， 德国，7070年代末到年代末到9090年代初的行政改革采取了非连续性渐进年代初的行政改革采取了非连续性渐进 主义模式，改革的基本内容为调整公共事业、主义模式，改革的基本内容为调整公共事业、“ “给国家减肥给国家减肥” ”、削、削 减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构。减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构。 9090年代，从荷兰借鉴而来的年代，从荷兰借鉴而来的“ “地方治理模式地方治理模式” ”。特征：产出与。特征：产出与 结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的结果控

11、制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的 权责划分，责任委托给商业单位。权责划分，责任委托给商业单位。 荷兰的改革是以管理主义取向的，改革的目标是改善政府组 荷兰的改革是以管理主义取向的，改革的目标是改善政府组 织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有 化和引入商业管理模式及市场机制。化和引入商业管理模式及市场机制。 19821982年年 “ “大手术大手术” ”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和 文官制度改革为主要内容）文官制度改革为主要内容） 1989-1994198

12、9-1994年年 “ “社会更新活动社会更新活动” ”：提倡和鼓励公民及社区积极参：提倡和鼓励公民及社区积极参 加公共事务管理活动）加公共事务管理活动） 19901990年开始的年开始的 “ “大效率运作大效率运作” ”：目的是提高文官系统的效率和：目的是提高文官系统的效率和 削减预算）。削减预算）。 西方政府改革的内容概括：西方政府改革的内容概括：美国学者英格拉姆美国学者英格拉姆 ( (P.P. Ingraham Ingraham) ) 概括为四个方面：概括为四个方面： 预算和财政改革 预算和财政改革 结构改革 结构改革 程序或技术层面的改革 程序或技术层面的改革 相互关系方面的改革 相互关

13、系方面的改革美国学者彼得斯美国学者彼得斯( (G. Peters)G. Peters)： 组织结构组织结构 人事管理 人事管理 政策制定 政策制定 公共利益 公共利益周志忍的行政改革的内容归纳：周志忍的行政改革的内容归纳： 社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、 社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、 压缩式管理等）；压缩式管理等）； 社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租， 社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租， 以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系 ，公

14、共服务社会化）；，公共服务社会化）； 政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分 政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分 权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革， 提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商 企业管理方法的融合企业管理方法的融合 。方克定教授的三种类型：方克定教授的三种类型： 地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚 地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚 和新西兰在不同程度上推行和新

15、西兰在不同程度上推行 新公共管理的改革新公共管理的改革 （英国、澳大利（英国、澳大利 亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿 大居于两者之间）；大居于两者之间）； 欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性 欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性 的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（有合作主义传的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（有合作主义传 统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特 征）；征）； 南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制 南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制 度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。 “ “新公共管理新公共管理” ”或或 管理主义管理主义 模式：模式： “ “新公共管理新公共管理” ” 有不同的名称，如有不同的名称，如 “ “公共管理主义公共管理主义” ”（或（或“ “管理主管理主 义义” ”）、）、“ “企业化政府企业化政府” ”、“ “后官僚体制模式后官