奥斯本的政府再造理论教学PPT

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1、五、奥斯本的政府再造理论 戴维奥斯本与特德盖布勒合著的改革政 府、戴维奥斯本与彼得普拉斯特里克合 著的摒弃官僚制为奥斯本赢得了政府 再造者的名声。（一）政府再造的原则 奥斯本的政府再造是要把传统的官僚制政府打造 成企业化政府。 所谓“企业型政府”（Businesslike Government） ，是与“官僚政府”（Bureaucratic Government） 相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神 的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策 略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不 佳的政府更有效地运作。 与“官僚政府”相

2、比，“企业型政府”是非官僚化的、 具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需 求（或称消费者需求）为导向的、具有高效率和 高效能的政府。 “企业家”并非专指私人部门的从业者，“企业家”是 能够把低产值的经济资源转移到较高生产力，并 获得较大收获的人。换言之，“企业精神”即应用 创新方法使用资源，以使生产力及效用极大化。 因此，在公共领域内设计、执行创新理念，有效 促使资源极大化并获得效果和效率（ effectiveness & efficiency）的工作者，即被称为 “公共企业家”。 企业型政府的理念并非要求政府的运作完 全与私人企业一样，而是认为政府必须在 市场导向的观念下，引进竞争的刺激

3、力量 ，使政府更具活力。 奥斯本和盖布勒在改革政府一书提出 了“企业化政府”的10个原则： 1. 起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。在公共 管理过程中，政府不应是无所不在的，政 府的主要任务是制定合乎公平正义的政策 （掌舵），而不是直接提供某项服务（划 桨）。 起催化作用的政府借助契约外包、特许制 、抵用券，以及税收，来实现从“划桨”到“ 掌舵”的转型。 2. 属于社区的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。政府应 把自己的触角更多地深入于社区，将控制 权由官僚组织转移到社区民众，鼓励公众 关心并参与公共事务，

4、减少官僚控制。 属于社区的政府通过财政支援和授权，并 提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心 并参与公共事务，只有这样，政府才能确 实掌握社会问题，真正了解民众的需求， 造就有高度自助能力的市民，形成共同的 治理结构。 3. 竞争型的政府（Competitive Government）： 引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公 共服务品质的提高，政府应将竞争观念注入其服 务与产出之中，以取代传统独占的观念。 竞争型的政府以竞争的手段在公私部门寻求多元 选择的机会，充分推动公共组织内系统及外系统 之竞争机制，来提升生产力的量及品质，满足公 共服务需求的。对外，政府通过竞争性招标方式 ，促使各私

5、营部门之间为提供公共服务而展开竞 争；对内，政府通过工作竞争机制，促使各公共 部门之间展开以“赢得顾客”为目标的质量竞争。 4.任务导向的政府（Mission-Driven Government ）：转变规则。政府运作以目标和任务为导向， 认清任务的优先次序，借以集中精力并有效支配 资源。 任务导向型的政府既依法行政，又并非事事局限 于法令规章，而是以人民的福祉为依据，废除大 量内部规章制度，并从根本上简化工作及法规， 在法律范畴内，允许行政人员以达成目标为指引 ，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任 务。 5.结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责

6、任从投入转移至产出或结 果。政府对其施政结果负责，并将其作为衡量的 标准。 结果导向的政府改革传统的事前审慎、事后草草 的通病，强调工作的实际结果，采用全面质量管 理和绩效管理的方法，预算和绩效并重，并在绩 效测量的基础上实施新的激励机制。衡量绩效的 标准主要有二：成果（outcomes）和产出（ outputs）。 6. 顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需 要。政府以顾客为本，针对顾客的需求来提供服 务，倾听顾客的意见，把创造民众利益、服务民 众作为政府目的。 顾客导向的政府改变传统的行政管理作业流程， 建立顾客回应系统，建立“

7、服务需求调查”、“顾客 服务标准作业程序”等（如英国各行政机关普遍订 立的公民宪章，美国214个联邦机关制定的顾客 服务标准），将各种资源直接交与顾客，供顾客 自主选择，提升公共服务的品质。 与市场中的顾客不同，公共管理中的顾客 ，可分为外部顾客和内部顾客两种。外部 顾客（External Customers），指组织之 最后政策产出的受益者，包括直接与间接 的受益者，亦即政府机关直接或间接接触 的对象，通常我们称之为人民，或俗称为 老百姓；内部顾客（Internal Customers） ，指公共组织内部参与组织管理和运作的 成员，他们是公务员，是为民众提供具体 服务的服务者和行动者。贯彻“

8、顾客导向”的途径 通常有三种途径：第一，让顾客选择公共 组织（choice of public organization），这 就促使组织必须关注顾客到底需要什么； 第二，允许顾客控制资源，并将其置于相 互竞争的服务提供者之中，即竞争性选择 （competitive choice）；第三，顾客质量 保证（customer quality assurance），即 制定顾客服务标准，并对那些很好地满足 了顾客需要的组织进行奖励，反之则进行 惩罚。“顾客导向”的若干问题 1.政府员工也是顾客 2.顾客并不永远是对的 3.顾客选择的局限 “顾客选择”是贯彻顾客导向理念最基本的途 径。但顾客选择主要运

9、用于服务职能，并 不适用于政策职能，在执行职能方面的作 用也很有限。 7.企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。政府财 政强调开源与节流并重。传统财政理论片 面强调节约开支，企业型政府则努力从管 理人转变为企业家，强调成本意识、节约 意识及增加利润的观点，认为机关应发挥 企业经营的精神，进行有效的投资，以获 取更多的收益，解决财政困境。 企业化的政府亦即开创进取型的政府，它 不仅关心预算，而且关心产出，重视成本 效益关系，采用开创基金（enterprise funds），提成分红制（shared earnings） ，创新基金（innovation f

10、und）等激励手 段，来增加政府财源；同时重视节省政府 开支、提高行政效率，多途径来解决政府 财政困难。 8.前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。事先的 预防重于事后的补救。企业型政府重视战 略思考和长期规划，通过预见性决策，用 少量的费用预防问题的出现而不是用大量 的费用治疗出现的问题，危机管理的能力 较强。 前瞻性的政府通过使用战备规划、未来愿 景及其他手段，提高预见能力。为了延长 决策者的时间跨度，它们重新设计预算制 度、会计制度和奖励制度，针对未来可能 发生的问题，事先作出妥善的对策，做到 防患于未然。 9.分权化的政府（Decentrali

11、zed Government） ：从等级制到参与和协作。企业型政府讲求分权 的管理理念，下放决策权，发挥地方政府或派出 机关的功能；增加员工自主权力，通过集体努力 提高生产力。 分权化的政府通过组织结构的扁平化，减少行政 层次，疏浚行政信息传递的通道，并通过广泛的 行政参与、授权部下，分散公共机构的权力，鼓 励第一线的工作者自我决策，调动各方面的积极 性。 10. 市场导向的政府（Market-Oriented Government）：通过市场力量进行变革。企业 型政府是积极、主动、非官僚化的，它抛弃对行 政性计划的特殊偏好，将自己的职责定位于组织 市场，并努力将市场机制引入到公共部门的管理

12、之中。 市场导向的政府尽量利用现有市场机制，如财富 税、污染费、税收刺激等，来解决公共问题；并 运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的 部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协 助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。（二）政府再造的战略 奥斯本和普兰斯特克提出了政府再造的“5C 策略”（The Five Cs）。 1. 核心策略（Core Strategy）。政府的首 要任务是认清政府的角色，决定公共系统 与组织的目的，即应先有适当的定位，而 后界定其发展的目标和策略。任何目标不 明确或目标过于多元与冲突的组织，皆难 以获得高绩效。 2. 结果策略（Consequences Stra

13、tegy）。 引进市场、竞争、契约外包等观念，实施 企业管理（enterprise management）、竞 争管理（competition management）和绩 效管理（performance management），增 强公务人员的创新动力，以创造更高的绩 效。 3. 顾客策略（Customers Strategy）。改 造组织与顾客之间的关系，了解顾客的需 求，变更组织的结构以符合并顺应顾客的 需要。具体策略有四：使顾客（民众）对 政府部门有选择的机会；使顾客对政府部 门的选择是以竞争为前提的；政府应建立 顾客品质保证指标，以便评价；政府是倾 听顾客的声音（customer vo

14、ice）。 4. 控制策略（Control Strategy）。将重大的决策 权从官僚层级手中下放至社区。也就是从以往惯 用的繁琐法规与命令式的控制，转变为与社区或 执行组织分享任务和职责，来达到控制之目的。 它包括3个层面：组织授能（organizational empowerment），即去除各单位的管制规章；员 工授能（employee empowerment），即去除各 单位内部的层级节制；社区授能（Community empowerment），即运用社区组织，协助政府推 动事务。 5. 文化策略（Culture Strategy）。此处的文化是 指员工的价值、规范、态度与期望，目的在

15、于确 保每一政府部门的每一位员工均能产生为顾客提 供有价值的服务、为顾客服务是他们的工作责任 的思想。它有三个途径：改变习惯（changing habits），即以顾客立场改变工作习惯；感情承 诺（emotional commitments），即在心理上对 顾客认同、承诺；建立必胜的心理模式（winning minds），即强化员工的自我控制，向必胜目标 努力。（三）企业型政府的局限与问题 企业型政府最主要的局限，在于政府部门 无法，也不应该用私营公司的理念来运作 ，不可迷信私企的管理。政府必须扮演管 制者（regulator）的角色，不能只强调效 率、成本，而必须也考虑公平、正义、人 道等层

16、面的价值。因此，公共部门的改革 必须兼顾公共部门的特质，不能一味照搬 私营企业的组织结构、工作程序与行为模 式。 其次，企业型政府在致力于创新与改革的 同时，势必带来风险的增大，正像再成功 的企业也可能出现经营不善、投资错误， 甚至遭市场淘汰一样。 另外，企业化政府所强调的弹性、灵活、 授权等原则，也面临着执行者“道德风险”（ moral hazard）的问题，甚至可能出现贪 渎舞弊等现象。（四）企业型政府对我国的借鉴意义 简要地说，企业型政府提供了解决政府问 题的新途径，即通过公共行政内部的经济 化（The Internal Economization Of Administration）或内部市场化来保障体系 的活动，进而完成公共的使命。企业型政 府的理念有助于我们重新认识政府的角色 ，处理好在市场经济条件下政府与市场、 企业和社会的关系。