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1、人民监督员制度与相关制度的比较研究李小红【内容提要】人民监督员监督是一种特殊的、权利性的社会监督，制度试行以来，在理论界和实务界的共同努力下，不断得到丰富和完善，为更好地发挥其制度价值，应借鉴国内外多种相关制度的做法。设置人民监督员制度应为全国人大的一个主动动作，各地人大应为该项制度承担更多的责任，人民监督员的人选可以人大代表为依托，由人大采用灵活的方式建立人员库， 监督程序的进行可由人大设立办公室协助完成，人大还可以此类监督为自身的监督职责服务。 人民陪审员与人民监督员在法、检两院中发挥的作用各不相同，人民监督员应突出监督价值。人民监督员的监督范围不应有太大变化，监督效力也应以加强程序性效力
2、为主。【关键词】人大监督人民监督员监督人民陪审员制度比较研究人民监督员制度是检察机关在办理直接受理侦查案件（即通常所说的“ 自侦案件 ” ）过程中设置的一种程序性的外部监督机制。准确地讲，该制度是一种正处于试行阶段的制度，2003年 9 月首批开展制度试点工作的是个省份的625 个检察院，确定人民监督员约3356 人。2005 年 12 月底，全国共有2825 个院开展了试点工作，试点院的总数占全国各级检察院总数的 86%，全国人民监督员的数量已超2 万人。同时，在检察院的有意识推动下，对该制度的理论研究也一直非常活跃，各地的理论研讨会层出不穷，研究成果屡见报端。理论和实践的同步努力， 使该制
3、度不断得到完善，甚至已成了一种“ 既成事实 ” ，有的学者在文章中直接做了这样的表述：“ 为了加强监督， 最高人民检察院在地方检察机关试点的基础上推出了人民监督员制度，并于2004 年 10 月 1 日在全国推广。” 正如张志铭教授所言：“ 目前这项改革已经较好地解决了正当性和合法性问题，进一步论证的关键是：制度构建的协调性、妥当性，以及制度运作的有效性。” 有关该制度的一些疑问还需深入透彻地思考，例如相对于人民监督员制度所要解决的问题，在制度设计上是否有其他更优的选择；人民监督员制度与人民陪审员制度在司法原理上是否具有可类比性；域内外有没有可资借鉴的制度实践；什么是人民监督员的合理构成；人民
4、监督员制度的引入是简单嵌入还是要涉及相关组织程序的复杂调整等等。本文即拟从与相关制度的比较的角度切入，对其中的一些问题做一探讨。一、相对于人民代表大会（以下简称“ 人大 ” ）的监督，人民监督员监督是一种特殊的、权利性的社会监督监督从字面理解是一种察看并督促的行为，要区别不同的监督行为，不外乎从行为主体、对象、目的、方式等角度去比较。比较监督，首先面临的一个问题是对不同监督进行分类、定位， 学者对监督的分类不尽相同，有的从宏观主体角度将监督分为代议机关的监督、行政监督、司法监督、政党监督、公民与社团监督、舆论监督；有的对某一方面的监督，如对国家权力的监督又分出党的领导监督系统、国家政权监督系统
5、和人民群众参与监督系统；，此外，还有国家监督与社会监督，内部监督与外部监督，职能监督与专门监督，事前监督与事后监督等多种分类。无论从哪个角度去分析，人大监督和人民监督员监督都无法归为一类，但毫无疑问，二者都是宏观监督体系下的内容，都有“ 人民 ” 监督的意味，在监督主体、监督内容等方面甚至有重复之嫌，所以在比较的过程中，必然会使我们发现二者互通的，甚至是可融合的因素，当然主要是发现两种监督不同的存在价值。人大是我国的权力机关，从监督主体角度看，人大这个集体才是真正的主体，具体讲，人大监督的主体就是全国及地方各级人大及其常委会，人大代表则只是监督的直接实施者。有学者认为人大代表也是“ 人大的监督
6、主体之一” ， 笔者认为在权力机关的法定监督权限范围内，人大代表的监督行为是一种职务行为，个人的 “ 监督 ” 行为在没有得到特别授权时，不产生法律效力。 根据最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）（以下简称 规定 ）第 3 条的规定， 以及人民监督员监督个案的监督员随机产生，每个监督员 “ 独立发表意见” ，实行不计名投票的实践做法分析，人民监督员制度中监督的主体应是人民监督员个人，只不过监督效能的发挥实行少数服从多数。在制度试行之初， 笔者曾撰文主张从方便和成本角度考虑人民监督员可主要从人大代表中产生， 因为无论是从人民监督员制度建构理论中去推导，还是分析规定中对人民监督员应当
7、具备条件的列举，都可发现人民监督员应具有代表性、广泛性等特征，和人大代表的特征有很大的共通性。事实上， 各地的人民监督员中有为数不少的人是人大代表。这些人大代表实际实施的是两种不同的监督，一种是职务角度的权力监督，一种是权利角度的社会监督。当然从人民监督员制度价值的实现角度考虑，人民监督员应比人大代表更具有专业性，为此人民监督员的人选，应有比较灵活的确定方法，这在下文会有所叙述。从监督范围、对象角度分析，人大的监督对象较为复杂，一方面宪法规定国家的一切权力属于人民， 人民行使国家权力的机关是人大，所以从表象上看，似乎人大对国家的任何问题都可监督， 另一方面理论界对人大监督的定类一直较乱，有的认
8、为人大监督是一种法律监督，有的认为检察院是我国的法定法律监督机关，因此人大监督应当界定为“ 权力监督 ” ， 。人大监督的对象是一个需要进一步深入研究的问题，但按照宪法和法律的对人大职权的规定，人大及其常委会的监督对象至少是指由其产生、向其负责的国家行政、司法等机关及其组成人员。 姑且称之为是人大的狭义监督对象，仅此也能和人民监督员的监督对象形成鲜明的对比。人民监督员监督的对象依规定 第 1 条是 “ 人民检察院查办职务犯罪案件工作” 具体包括： 1. “ 三类案件 ” ，即检察机关查办职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的三类案件，对这三类案件的监督，目前的实践做法是刚
9、性启动，人民监督员可被动进行。 2. “ 五种情形 ” 即人民检察院查办职务犯罪案件应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、 刑讯逼供、 暴力取证等违法违纪情形之一的五种情形。这类监督力度较小，需要人民监督员主动进行。3.人民检察院直接受理侦查案件的除以上情形的其他执法检查活动。这类监督主动权完全在检察院， 规定规定 “ 可以应邀参加 ” 。可见，人民监督员的监督对象与人大的相比有特殊性和直接性的特点。正因为两类监督的范围、对象是不同的，所以那些认为“ 法律监督机
10、关无人监督故而建立人民监督员制度”或者 “ 已经有人大监督了再建立人民监督员制度是重复监督“ 的观点都是片面的。通过对人大与人民监督员监督的主体和范围、对象的分析， 可以发现两类监督是有互通融合的可能性的。未来立法确立的人民监督员监督应该是一种外部监督，这一点与人大对检察机关监督是一致的。不同之处在于一个是作为国家机构之一的国家监督，一个是来自公民权利代表的社会监督。人民监督员监督与其他社会监督不同之处又在于它有可能规范化也应该制度化、 规范化， 因为国家需要这类监督去发挥特殊的作用。类似的情形就如同政协的监督一样，国家的繁荣富强需要政协发挥强有力的监督作用，所以国家就用根本法的形式确立的政协
11、的特殊监督地位以及特殊监督方式。“ 在实践中，政协的政治协商、民主监督与人大的法律监督和工作监督，互为补充，相得益彰。” 笔者主张人民监督员监督与人大监督整合也是从互补角度考虑的，如前文所述， 人大监督与人民监督员监督无论在监督主体、监督对象还是终极目标的追求上都有共通性，设置人民监督员制度应是作为最高国家权力机关的全国人大一个主动动作，因为古今中外学者多有论及，一切权力都有可能导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，所以应给权力设置边界，人大作为政权设置主体在当初分配权力时，将“ 查办职务犯罪” 的权力分给了人民检察院，但却使这种权力处于失范状态。所以应主动补缺。目前，可行的作法就是人大充当人民
12、监督员监督的“ 中介机构 ” ， 控制并利用人民监督员的“ 权利监督 ” 去服务于自身相对虚化的“ 权力监督 ” ，这样一则给检察机关查办职务犯罪设置了特殊的程序性制约机制，二则既避免了公民监督的无序、无力性，三则使检察机关摆脱自请监督者“ 做秀 ” 的质疑。事实上制度得以试行，也是“ 报中央批准并报告全国人大常委会” 后才由检察机关负责推行的，那就应由真正的权力主体来控制并完善这一制度，将人民监督员发展成“检察机关控制下的他者监督” 绝对是一个监督怪胎。二、人民陪审员制度是一种审判组织制度，人民监督员制度是一种监督制度人民陪审员制度和人民监督员制度有很大区别，笔者认为不宜将二者经常放在一起讨
13、论。此二者一个是法院的审判组织制度，一个特殊监督制度，只是因制度的参与者均是非职业化的 “ 人民 ” ，且实践中程序的启动多由法院和检察院操作，而一般又认为公、检、法是一家人，于是人民监督员制度出台伊始，人们根据思维惯性，就以为与法院的陪审制度 类似。这使得人民监督员制度在推行一开始就遇到主观障碍。笔者当然注意到了二者的设置都体现了司法民主和司法社会化，但作为平等的制度，各自的设置目的是不同的，要完成的使命也不同，所以对这两个制度的比较应关注它们的相异性，以便取长补短、互相借鉴。人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收公民作为非职业法官与职业法官一起审判案件的一种制度。作为我国审判制度的一
14、个组成部分，因为法律规定的混乱、不到位，陪审制度 在中国审判制度中所具有的作用一度几乎到了不被看重的地步。甚至有学者说是百分之百的陪而不审证明了陪审员是一种陪衬，充其量是帮助法院提高效率、解决案件积压的工具而已。 年月日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了关于完善人民陪审员制度的决定 （以下简称决定 ） ， 决定的颁行，对人民陪审员制度具有里程碑的意义，对人民陪审员制度将会产生重大而深远的影响，其制度性的价值、效能定会日益彰显。对于人民监督员制度而言，首先应该期望的就是获得人大的同样立法，人大如果出台诸如关于建立人民监督员制度的决定，人民监督员制度必然少些迷茫、少些尴尬、少走些弯
15、路， 决定中的很多规定可为将来真正建立人民监督员制度所借鉴。首先是人员的选定， 决定第7 条规定：人民陪审员的名额，由基层人民法院提请同级人民代表大会常务委员会确定。第 8 条规定： 符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。可见规定对人民陪审员的产生，最终的任命权给了人大， 但人民法院也有很大的决定权。人民监督员的选定权也应交给人大，同时因是选定监督者，作为被监督者的检察机关不应有决定权，但在出口上应
16、给检察机关设置一定权力。其次是个案中人员的产生，决定 第 14 条规定： 基层人民法院审判案件应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。中院、 高院则在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定。人民监督员监督个案时的人员产生也应建立这种大范围“ 随机抽取 ” 机制，这样一则避免了相对固定的人民监督员在与检察机关的长期接触中，因建立“ 丰富 ” 的“ 感情 ” 而影响监督效果，二则因为人员不具有可预测性，更利于制度设置本意的实现。再次经费的保证上， 决定 第 19 条规定： 人民陪审员享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施 陪审制度 所必需的开支， 列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。 规定 第 34 条规定： 人民监督员因参加监督活动应当享受的补助，人民检察院为实施人民监督员制度所必需的开支，列入人民检察院业务经费，向同级财政申报，纳入财政预算。可见设想的经费保证途径与人民陪审员制度类似，实践中各地人大也多支持，对此，只需将来立法明确规定即可。
