《2000论公债_财政赤字与税收间的关系_袁东》由会员分享，可在线阅读，更多相关《2000论公债_财政赤字与税收间的关系_袁东（4页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、.国债论坛淤蕊奔姗麟豁麟翅盆洲巍 维魏热 )熬祺叠 蓬鬓一、公债、财政赤字与税收关系在中国的现实表现( 一 )有关公债、财政赤字与税收关系理论在中国的变迁评析。在我国的财政学理论中,很长一段时期内,人们并不承认西方经济学有关公债与赤字的理论,而是认为公债与赤字并非一回事,在谈论公债时,总是尽量避讳赤字,“如果把公债只看作是弥补财政赤字的手段,把公债等同于财政赤字,那么,发行公债的意义,就显然缩小了。”(邓子基,198 9)现在看来,其主要原因是,8 0一9 0年代中期的绝大部分时间里,“超额需求”成为影响宏观经济稳定的主要 因素,与短缺型的供求总量态势相适应,实践与理论界对“综合平衡”特别关注
2、,因为如果财政出现赤字以及银行信贷“超规模 发放”,都会助长超额需求的上升,加剧通胀压力。所以,“赤字有害论”是当时财政学界占主流地位的观点,要求长期实行“从紧”的财政政策,人们对赤字的惧怕程度是199 0年代中期以后所难以想像的。但现实财政活动中,赤字的出现是过去2 0年间的客观现象,对于财政拮据及赤字弥补问题,除了由中央财政直接向中央银行借款透支外,也不得不发行一部分公债,致使公债的发行且规模渐趋增大也是事实。可见,为了抑止通胀压力,需要财政收支平衡,不应编制赤字预算,而经济建设的现实又需要发行公债。这种状况在财政理论上的反映便是不将公债当作财政赤字,将两者予以区别,以证明公债存在的必要性
3、与合理性。既然公债不是弥补赤字的手段,理论上便有以下解释与概括:1.将公债筹资当作财政收入来研究。典型的界定是“社会主 义公债是财政收人的补充形式。”(陈共,198 5),或者“公债是国家财政收人的一种特殊形式”(邓子基,1989),或者“国债本质上是一种财政收人的形式”(高培勇,199 5)。公债与税收在属于财政收人形式这一点是相同的,两者的区别仅在于有偿性与否,至于强制性与否,由于8 0年代国债的发行是行政摊派性的,也就使得两者在这一点上没有什么 差别。现实 中,9 0年代中期以前,我国财政部 门也均将公债发行收人列作财政收人,债务的还本付息支出列作财政支出,照此计算,有的年份出现盈余,但
4、如果盈余额小于年度国债发行额与当年债务还本额的差额,盈余的部分或全部也就是由公债发行支撑 的;从过去绝大多数年份都是赤字的现实可以看出,这些赤字是包含了债务收人以后的赤字,比起西方的“赤字”口径来 自然要小得多,或者说,按国际通行的预算编制方法和赤字统计口径,中国实际财政赤字要比账面数额大得多。既然公债发行属行财政收人的一项,那么,公债自然不同于财政赤字,这种情况下的财政赤字便是已包含 了债务因素后 又出现的赤字,与公债没有关系。当时的实践对 当时的理论又给予了相应的支持。然而问题在于,将公债当作财政收人工具,对于将其规模控制在适度范围内是不利的,因为既然公债是一种“实实在在的财政收人”,自然
5、是越多越好。所以,我们看到,8 0年代以来的20年时间里,国债发行规模日渐增大,即使通货膨胀率非常高的年份也是如此,每年的最终国债发行额均超过年初预算数。须知,财政收支与公债规模是由国会严格监督与控制下法治化极强的行为,而中国的如此清况,明显是一种缺乏严肃性的非法治化现象。如果在市场经济发展过程中,仍然坚持如此理论观点并以此作为公债及财政管理活动的指导思想,就显得不合时宜了。2.将公债发行看作不仅仅是财政收不抵支时的一种临时性权宜之计,而是当作宏观经济调控的一种手段。过去2 0年的大部分时间里,抑止通胀是宏观调控的主要目标,在这种形势下,凯恩斯的赤字财政政策只能是火上烧油,所以,这一财政理论与
6、政策指导思想在9 0年代中期以前的中国基本没有市场。然而公债的客观存在,便使人们从另外一个角度予以理解阐述。于是,对公债的功能有如下两种典型界定:第一,认为公债对于调节积累基金与消费基金的关系有作用,即通过公债将人们的消费性资金通过财政投资转化为生产建设性支出;第二,认为公债能够调节投资结构,主 要指通过公债调节预算内与预算外投资结构、中央政府与地方政府间的投资结构。然而现在看来,这些 观点是与短缺经济和传统计划经济体制相适应的,因为在市场经济条件下,宏观经济运行的均衡与否,主要取决于投资与储蓄的关系,如果投资大 于储蓄,通胀压力就要上升,否则,经济就处于衰退与萧条之中,只有当投资与储蓄相等时
7、,宏观经济才是均衡的,而非用积累与消费的比例关系所能解释的,因为投资渠道的多元化,以及个人可以通过多种渠道广泛参与产业或金融市场投资的情况下,社会不 可能有严格划分的积累基金与消费基金;从全社会角度观察,人们的消费是自由的,如果哪一些产品的供给满足不 了消费需求,在价格机制的自动调节作用下,这些商品或其替代品的供给会很快上升,达到市场均衡状态;人们自愿消费之后的剩余形成社会储蓄,成为投资的资金来源,其间不可能有一个恒定的有关积累基金与消费基金的比例问题。比如,199 7年以来,中国经济增长压力增大,经济出现衰退,国内有效需求明显不足,尤其是消费需求的启动成为宏观调控的主要任务之一,如果按传统理
8、论,这应是消费基金不足,应当削减积累基金转为消费,但问题是投资需求也同时出现不足,那么,该是消费基金转化为积累基金呢,还是相反,显然,无论是两种情况 的哪一种都无法解释当时的经济运行,也无法为当时的宏观调控提供有力的理论指导。在这种理论界定下,公债与税收的关系也不可能出现现代公债理论中那种税收时间分布平滑的机制,因为将公债看作与赤字没有关系的解释,使得“平滑”的中介缺失,亦即公债的偿还并不表现为未来税收的增加,而 只能是借新债还旧债。在此指导下的实践也正是如此行事的。(二)公债、赤字与税 收关系在中国的现实体现及影响分析尽管公债与财政赤字并非是完全对应 的,但从中国的实践看,8 0年代初恢复发
9、行公债却源 于对70年代末财政赤字连年出现并呈扩大的融资需要,之后公债的持续增加发行,也基本是为弥补政府财政收支缺口,这种缺口产生 于政府税收相对份额下降中对必要财政支出的不能全部抵补。但由于具体财政预算编制制度的原因而使中国公债与财政赤字以至税收间的关系较为不清晰。198 1一199 3年间,国债发行人库额编列中央预算收人,年度还本付息编列 中央预算支出,由此产生的赤字额小于实际发生数,是对赤字的低估或隐瞒,这也说明当时从政策意向上并未将公债发行当作财政赤字的弥补方式,而是如同税收一样被作为组织正常财政收人的工具,致使对公债发行缺乏应有 的合理约束,况且在此情况下每年还出现了赤字,这就更加助
10、长了公债发行 的增长(即使在不需要太多发行的年份也可能不合理地增加了 )。于是,在实践与理论界也就 出现了“硬赤字”与“软赤字”的概念与统计口径。从1994年起,单独编列 了“国家债务预算”,使得财政收支中不再包含公债的发行列人与还本付息支出,这减轻了此前对赤字的低估程度,也表明政策意向上开始将公债不当作组织正常财政收人的工具,将公债与税收至少在收人形式上予以区别,但由于单独 自成收支预算,不仅没有将公债余额的“利息支出”列人“经常性预算”,也将其从正常财政支出剔除,便导致了以下四个结果:一是公债的还本付息支出全部通过下一财政年度发行新债予以解决,至少在2 0 0 0年以前公债的偿还是通过增加
11、公债发行解决的,这不仅导致了公债发行规模远远超过当年财政赤字融资之需而呈现几何级数增长(尤其是按年付息公债份额增加后,使得公债规模按复利增长轨迹增加),也使我们前述的公债发行与未来税收增加或者公债对税收时间分布的平滑关系趋于模糊甚至根本体现不 出来,这也是我国 民间部门一直未能对公债活动形成明确的未来税收预期(仅从这个角度讲,李嘉图等价定理在 中国就缺乏成立的起码条件),以及学术界对现代经济学中公债理论不感兴趣的原因之一。二是仍然低估或隐瞒了财政赤字,使账面上的“赤字额”不准确。在将公债发行收人从“财政收入”中剔除的同时,也将债务的还本支出与利息支出从“财政支出”剔除,尤其是将“利息支出”混杂
12、在“债务 收支预算”中,这不仅致使从“国家预算”统计表中看不到债务利息支付数,也使得核算赤字的“财政支出”少计了,因而仍然是对财政赤字 的隐瞒,伴 随公债余额扩大的利息支出也日益增加,对赤字的隐瞒程度也就越大。如果说,公债本金偿还通过借新债予以调换符合国际通行做法,有其合理性,但利息支出无论如何都会最终体现为税收的增加,将利息支出列作经常性财政支出也是国际惯例。所以,中国对赤字的这种隐瞒不仅仍是对公债与税收正常关系的干扰,而且随着这种隐瞒程度的积累,将是对宏观分配关系以至经济增长的强烈不稳定因系甚至破坏。三是由于债务利息支出不在“经常性预算”之列,所以,当“经常性预算”盈余小于年度债务利息支出
13、时,就使得一部分债务资金用于 了经常性支 出,而经常性支出基本属于纯消费性支出,这不仅有背于经济学家们所倡导的公债使用原则,也削弱了公债对长期经济增长的支持效应,尤其是在中国经济增长格局变化后要求确保一定规模公共投资情况下,就更不利于增强公共政策对经济增长的支持。四是使得公债增减与人们即期消费行为没有直接的关系,也使得人们没有那种未来负担的预期,限制了公债对经济增长的效应。由于公债的偿还至少没有在预算中体现为增税支付,或者干脆因借新还旧机制而与税收没有关系,所以,即便此时是西方那种所得税(尤其是个人所得税)为主体的税制,人们也并不 因财政支出的公债筹资替代了税收筹资所产生的“减税”好处而增加即
14、期消费支出,也并不 因未来债务偿还引起税收增加而相应增加储蓄,更何况我国目前仍是以流转税为主体的税制,所得税尤其是个人所得税不仅涉及面有限,而且在财政收入 中所 占份额非常小,这就更加重人们不会将公债与税收的即期和远期增减相联系。这也就决定了无论是关于公债中性的李嘉图等价定理,还是关于公债有所作用的凯恩斯理论,抑或是弗里德曼的货币数量理论(袁东,2000),都针对中国的如此实践而失去了适用性。即,人们的即期消费支出没有增加并不表明李嘉图等价定理就成立,因为这里不存在人们对未来增税预期所致使的储蓄增加行为;李嘉图等价定理不成立并不意味着凯恩斯理论的成立,因为这里也不存在人们因公债发行引起的“减税
15、”效应而增加即期消费支出。至于弗里德曼所讲的那种按当期价格计算的实际货币量超过人们所希望持有的实际货币量而产生“过多的货币余额”时就会增加消费支出,这种“过多的货币余额”在中央银行通过买进公债的公开市场业务操作时便会产生。在我国 目前照样不存在这样的机制,因为弗里德曼理论的前提条件是,人们既不会对由公债引起的未来税收增加额完全贴现,也不会对这种未来负担一点也不贴现,即税收贴现系数大于0小于l(帕廷金,1965),而我国目前这种贴现系数为1,即公债对人们的税收感觉没有任何影响。这意味着,货币与债券都是人们同样的资产或财富,债券交易引起的货币与债券增减,只不过是人们既有资产结构的改变,由此产生的货
16、币余额变动根本不同于货币与商品交易所产生的交易余额,它既没有增加人们的收人,也没有增加人们的财富总量,因而很难说由债券交易引起的人们财富构成变化会导致其消费开支的变动,显然的是,如果债券的出售是基于对未来债券价格下跌的预期,那么,人们不会将债券出售收益视作“过多的货币余额”;即便出售债券是为了消费支出或实业投资筹资,但货币的获得也是在首先作出这些消费或投资决定之后的事,而非货币增加或“过多的货币余额”引起了增加消费或投资支出的决定。由此,在中国目前环境中,中央银行通过公债买卖的公开市场业务操作,并不一定会引起总需求变动,出现了公开市场业务 无 效的埃普里姆艾沙效应(E pr imeEshag,19 83)。这种状况,无疑限制了公债对稳定经济增长的功能作用。二、结论在开放性与分散决策的市场经济环境 中,公债首先被作为直接弥补财政赤字 的手段对待,由于税收制度是以直接税尤其是个人所得税为主的典型特征,使得公债发行替代了即期税收,人们产生相对的“减税”好处,但公债的偿付必然通过未来的征税解决,从而又使人们产生增税预期,这决定着公债成为税收活动在时间分布上的一种平滑,财政赤字仅是其
