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1、亚洲船东在船舶残骸清除问题上立场坚定亚洲船东论坛在国际海事组织船舶残骸清除公约问题上立场坚定，敦促成员国施行由所在国签发的单一保险制度。相关 ：中国船东互保协会咨询服务2005 年第 10(总第 133 期 ) 沉船沉物打捞清除的若干法律问题胡正良一、引言船舶沉没已日益成为当今海上和其他可航水域的重大交通事故。近年来， 在我国管辖水域，船舶沉没事故可谓接连不断。船舶沉没不但造成船舶、船上所载旅客或者货物的损失，而且沉没于航道、船舶习惯航线的船舶会妨碍水上航行安全，并常常造成船舶所载的油类、化学品货物和船舶的燃油、润滑油和其他油类严重污染水域。因此，在法律上，船舶沉没事故不但涉及船舶、货物或者旅
2、客、 水域污染损害赔偿的私法问题，而且常常涉及海事行政机构对沉船沉物的强制打捞清除、水域污染的清除等有关水上航行安全和防止水域污染的公法问题。在我国，沉船沉物打捞清除的法律问题，已经引起国家有关主管机关、航运企业、 保险界、学术界和其他相关领域的高度重视。但是，在我国， 有关沉船沉物打捞清除的法律尚不完善， 没有形成科学的法律体系，这方面的学术研究也不多。国际上， 至今没有关于沉船沉物打捞清除的国际公约。因此， 科学地解决有关沉船沉物打捞清除的很多法律问题，具有紧迫性。本文以现行有关沉船沉物打捞清除的国内外立法为依据，结合这方面我国法律和国际公约的发展趋势， 运用行政法理论，分析和探讨沉船沉物
3、打捞清除涉及的几个法律问题，包括政府对沉船沉物打捞清除的管制、沉船沉物的商业打捞清除、沉船沉物的强制打捞清除、沉船沉物打捞清除费用与海事赔偿责任限制的关系、沉船沉物打捞清除费用的实现，希望有助于我国有关沉船沉物打捞清除法律的完善，并有助于航运业、 保险业对这些问题的深刻认识和解决。二、沉船沉物打捞清除的国内外立法(一)我国的法律规定目前，我国还没有一部专门关于沉船沉物打捞清除的法律，相关的法律规定散见于众多法律、行政法规和部门规章中。这些法律、行政法规和部门规章主要包括: 1984 年 1 月 1 日起实施的中华人民共和国海上交通安全法(以下简称海上交通安全法)，1986 年 12月 16 日
4、国务院发布并于1987 年 1 月 1 日起实施的 中华人民共和国内河安全管理条例(以下简称内河安全管理条例)，1957 年 9 月 7 日国务院批准的中华人民共和国打捞沉船管理办法 (以下简称打捞沉船管理办法)，1992 年 7 月 12 日国务院公布并于当日实施的关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物的管理办法，1998 年 12 月 31 日交通部发布并于 1999 年 4 月 1 日起实施的沉船沉物打捞单位资质管理规定。在上述法律、行政法规和部门规章中，海上交通安全法第四十条、内河交通安全管理条例第三十六条分别对我国沿海水域和内陆可航水域中沉船沉物的打捞清除作了原则性的规定。海上交通安全
5、法第四十条规定： 对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂流物， 其所有人、 经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则 ,主管机关有权采取措施强制打捞清除,其全部费用由沉物、漂流物之所有人、经营人承担。本条规定不影响沉没物、漂流物的所有人、经营人向第三方索赔的权利。 内河交通安全管理条例第三十六条第一款规定： 对影响航行安全和有潜在危险的沉没物、漂流物，其所有人或者经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。逾期不清除的， 主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂流物的所有人或者经营人承担。 该条第二款规定： 本条前款的规定不影响沉没物、漂流物的所有人、经营人
6、向第三方索赔的权利。沉船沉物打捞单位资质管理规定对沉船沉物打捞单位的资质等级进行了划分，并对各等级的资质要求作了明确的规定，以维护打捞市场的正常秩序，保障船舶航行、 作业安全，防止污染水域环境。关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法主要对外商参与我国管辖水域沉船沉物打捞的方式、申请、权利和义务、捞获物的处理等作出了规定。打捞沉船管理办法是迄今为止我国对沉船沉物打捞清除规定比较全面和详细的部门规章，主要规定了以下内容：(1)沉船包括沉船本体、船上器物以及货物,但不包括舰艇和木帆船(第二条 )；(2)应当打捞的船舶包括:妨碍船舶安全航行或者工程建筑的沉船、有修复使用价值的沉船、有拆卸利用价值
7、的沉船(第三条 )；(3)在沉船严重危害船舶安全航行时,主管机关有权立即进行打捞清除(第四条 )；(4)主管机关有权规定沉船所有人申请打捞期限和打捞期限, 如果沉船所有人未在限定的期限内提出申请和进行打捞,主管机关有权进行打捞或者解体清除(第五条 )；(5)如果沉船所有人未在规定期限内完成打捞,则丧失对沉船的所有权(第七条 )；(6)主管机关可以变卖残骸,沉船所有人应在规定期限内申请发还原物或价值,否则丧失所有权 (第八条 )；(7)沉船沉物打捞须经批准；未经批准,任何人均不得擅自打捞或者拆除船舶(第九条 )。但是，打捞沉船管理办法是在1957 年制定的，其出发点是基于对沉船沉物的再利用。随着
8、社会的进步和经济的发展，沉船沉物打捞清除的目的更多地注重于水上航行安全和水域环境保护， 该办法中存在的问题日益显现出来，主要包括： 沉船沉物与打捞清除的定义、打捞清除的责任人、强制打捞清除的条件、强制打捞清除费用的性质和实现等等。因此，制定沉船沉物打捞清除条例已经变得十分必要。为此， 交通部委托海事局起草了沉船沉物打捞清除管理条例(征求意见稿 )。该征求意见稿共分为九章，即：第一章 总则 ，第二章 一般规定 ，第三章 打捞清除责任 ，第四章 从事打捞清除的单位和人员 ，第五章 打捞清除的实施 ，第六章 打捞清除的保障 ，第七章 监督管理 ， 第八章 法律责任 ，第九章 附则 。(二)残骸清除公
9、约草案和其他国家的立法1、残骸清除公约草案前文所述，到目前为止，国际上尚无有关沉船沉物打捞清除的国际公约。国际上早在20 世纪 70 年代就开始关注海上沉船沉物打捞清除法律的统一问题。但是，直至1996 年国际海事组织 (IMO) 法律委员会第73 届大会上，制定相应国际公约问题才作为一个专项议题列为大会讨论范围，但会议未就此形成任何决议。在该委员会第74 届大会上，制定相应国际公约问题作为主要议题之一进行了讨论，并在会后形成了一个非正式决定，由国际海事组织成立一个以挪威为牵头国的残骸清除公约草案联络小组(Correspondence Group on the Draft Wreck Remo
10、val Convention) 。在法律委员会第75 届大会上，清除残骸公约草案继续作为主要议题进行了讨论，联络小组作了关于清除残骸问题的专题报告，同时法律委员会提出了一个清除残骸公约草案(Draft Wreck Removal Convention ：WRC) 。在该委员会随后的几届大会上， 该公约草案一直续被作为一个主要议题进行讨论。到目前为止， 该公约草案尚未提交国际海事组织外交大会讨论。制定残骸清除公约的目的， 是为缔约国和船舶所有人在处理可能对航行构成危害和(或)对环境带来威胁的残骸(wreck)、漂流物 (drifting) 或者沉没的货物(sunken cargo)中的权利 和义
11、务提供国际规则。目前，该草案的主要内容包括：1 (1)船舶和残骸的报告和与定位，包括向最近的沿岸国报告事故、向航海人员和沿岸国发出残骸的警告、沿岸国采取定位船舶或残骸的行动等；(2)危害的确定，规定当船舶或者残骸位于领海水域之外时，负责确定其危害是否存在的主体，以及确定危害存在与否的标准(包括船舶或者残骸上部的水深、航路的邻近程度)；(3)清除存在危害的船舶和残骸的权利和义务，规定船舶所有人何时应当负责清除残骸，国家何时有权进行干预；(4)定位、标志、清除船舶和残骸的财务责任(financial liability) ；(5)赔偿请求的时效；(6)对赔偿诉讼的管辖权；(7)财务担保 (fina
12、ncial security) ，规定根据公约承担赔偿责任的担保；(8)争议的解决。残骸清除公约草案长期难以通过有着多方面的原因，主要包括：第一、各国利益的难以协调和平衡。 一些发达国家和代表货主利益的国家强调航行安全和环境保护，希望公约给船舶所有人多设定义务和责任，如报告、设标、清除、提供财务担保，并强化国家干预，而正在扶持航运业发展的一些发展中国家和代表船东利益的国家，以及代表船东利益的保赔协会集团等组织则持相反的意见。第二、各国国内法关于残骸清除方面的现行法律规定大多很不完善， 在国家行使干预权的范围和程度、清除残骸的责任主体、残骸范围、应清除的标准和范围、国家追偿清除费用的做法、船舶所
13、有人对残骸清除费用的赔偿和责任限制等方面，法律规定的差别很大，从而在公约的法律基础上难以形成一致意见。2、其他国家的法律规定目前，美国、英国、加拿大、德国、意大利、丹麦等发达的航运国家，对沉船沉物的打捞清除有详细的法律规定。例如： 在美国，1899 年河道及港口法 (River and Harbors Act, 1899)美国法典第33 卷(33 U.S.C.)，2联邦法规法典 (Code of the Federal Regulation: CFR) ， 美国海岸警卫队长官命令(Commandant Instruction of United State Coast Guard)，以及一些州
14、的法规，如印地安娜州行政法典(Indiana Administrative Code)，对沉船沉物的打捞清除作出了比较详细的法律规定。又如：在英国，1847 年港口、船坞及码头条款法赋予有关当局清除残骸并加以扣留、出售的权力，1865 年船坞规则法允许船坞方清除、出售残骸，并从出售残骸所得收益中补偿其费用，1894 年商船航运法赋予港口或管理当局以及灯塔当局清除、摧毁及出售残骸的权力，并可从出售残骸所得价款中补偿其费用，而现行的1995 年商船航运法的规定更为详尽具体。三、沉船沉物与打捞清除的含义(一)沉船沉物的含义在我国法律、法规和规章中，打捞沉船管理办法并没有给出沉船沉物的定义，但从该管理
15、办法第二条规定的适用范围看，该管理办法所指的沉船是指除在我国领海和内河的沉船，包括沉船本体、船上器物以及货物，但军事舰艇和木帆船除外。沉船沉物打捞单位资质管理规定第三条规定： 沉船沉物 是指沉没于沿海水域或内河通航水域的船舶、设施及其设备、 所载货物以及其他落水物体。关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法第三条规定： 沉船沉物 是指沉没于中国沿海水域水面以下或者淤埋海底泥面以下的各类船舶和器物， 包括沉船沉物的主体及其设备、所载的全部货物或者其他物品，但具有重要军事价值的沉没舰船和武器装备及被确认为文物的沉船沉物不在外商参与打捞的对象之列。沉船沉物打捞清除管理条例(征求意见稿 )第九条第
16、 (一 )项将沉船定义为 沉没的各类船舶、船舶设施或者设备，以及其所载的全部货物或者其他物品。搁浅船舶依靠自身不能脱浅的，视为沉船。 3 第(二)项将沉物定义为 沉没、搁浅、漂浮、悬浮的航空器、车辆以及其他不属于或者非源于船舶的物体。弃置的海洋平台视为沉物。残骸清除公约草案没有使用沉船沉物的概念，而使用了残骸(wreck) 的概念。根据IMO 法律委员会递交给第82 届 IMO 大会的残骸清除公约草案第1 条的定义， 残骸 是指： (a)沉船、搁浅船或者它们的任何部分，包括仍在该船上的任何物品或者从一船落入海中并且处于搁浅、沉没或者危险中的任何物品；(b)由于碰撞、搁浅或其他航行事故，或者由于船上或者船外发生的导致对船舶实质性损害或者构成实质性损害的紧急威胁，将要或者可合理预见成为残骸的船舶。外国法律中普遍使用 残骸 (wreck) 一词
