从「不让孩子落后法」看美国中小学教育改革

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1、從不讓孩子落後法看美國中小學教育改革 劉慶仁 /教育部國際文教處 前言 今（ 2002）年美國中小學教育上的大事，莫過於不讓孩子落後法（ No Child Left Behind Act of 2001 ， NCLB Act ）的通過與實施，許多分析家認為，此一教育投資增加、績效要求也提高的中小學教育法案，是美國 聯邦政府 1960 年代以來最重要的教改政策，它擴大了聯邦政府在傳統由州、地方學校理事會、教師和家長自主的教育體系上所扮演的角色。 Phi Delta Kappa/Gallup 今年九月發表全國性 民眾對公立學校之態度（ Publics Attitudes Toward the Pu

2、blic Schools）的調查發現，雖然聯邦投資教育的經費少於 8%，美國民眾仍然歡迎聯邦在教育上所扮演的角色增加，其次，他們對三至八年級學生進行評量、教師必須檢定合格以及提供學生轉學選擇等新法規定表示明顯的支持。由於從 今秋開始，新法將影響美國所有的中小學，其重要性普遍受到關注，本文擬就它的立法過程、主要內容及執行現況加以分析，期與國內教育工作者分享，並一起思索我們的教育發展方向。 立法過程 美國總統布希於去（ 2001）年元月上任後，即宣佈不讓孩子落後的教改藍圖，揭示了未來的優先施政方向，包括： 1.加強對學生成就負起績效責任學生成就改善的州、學區及學校將予以獎勵，否則將施以懲罰，家長將

3、充分了解他們孩子的學習狀況，學校將對三至八年級學生年度閱讀、數學測驗的成效負責。 2.著重有效的教育計畫和實際聯邦經費將花在有效、研究為基礎的教育計畫和實際，補助係以改善學校及加強師資素質為目標。 3.減少官僚作業並增加彈性賦予州、學區額外彈性並增加地方彈性補助款。 4.對家長賦權益能家長對孩子們的學校品質有更多資訊，至於就讀長期欠佳 學校的學生則給予選擇。 由於中小學教育法（ Elementary and Secondary Education Act of 1965 ， ESEA） 1965年通過以來，聯邦政府雖花了近兩千億美 元 支援公立學校，迄今仍有太多貧窮孩子的課業落後，因此，布希總

4、統的教改藍圖強調在績效責任、選擇及彈性的基礎上，呼籲進行超黨派的教育改革，於是在美國教育部和國會參、眾兩院將近一年的努力下，修訂通過了長達 1184頁的不讓孩子落後法，並於今年元月八日由布希總統簽署實施，有關此一重大教育政策的立法程序，請參閱下表。 不讓孩子落後法立法過程 時 間 （月 /日 /年） 立 法 進 度 01/23/01 布希總統提出不讓孩子落後教改藍圖 02/16/01 眾議院教育暨人力委員會巡迴舉辦聽證會 03/22/01 眾議院教育暨人力委員會向眾議院正式提出不讓孩子落後法（ H.R.1） 05/23/01 眾議院表決通過法案 06/14/01 參議院表決通過法案 07/19

5、/01 參眾兩院協商委員會開始談判解決兩院法案版本之差異 12/12/01 參眾兩院協商委 員會批准協商後之法案 12/13/01 眾議院表決通過協商後之法案 12/18/01 參議院表決通過協商後之法案 01/08/02 布希總統正式簽署實施不讓孩子落後法（ Public Law 107-110） 不讓孩子落後法反映了各界在如何改善美國中小學的績效，以及確保沒有孩子就讀持續欠佳的學校上，獲得高度共識，這些共識已於布希總統的教改藍圖中清楚地描述。不過，教育週刊（ Education Week ）分析指出，通過的新法雖然納入布希總統許多施政優先項目，也含括某些重大改變，例如，在國會審議表決的 過

6、程中，他所提發給公校學生教育券以就讀私校的構想一開始便遭擱置，另基於各州學生成績進步狀況訂定財務獎懲措施也遭否決。然而，新法大幅擴充聯邦政府在教育中所扮演的角色，將是 1965年聯邦參與教育事務以來，影響中小學教育最重要的變革。 主要內容 如所週知，不讓孩子落後法係修訂原有的中小學教育法，並將布希總統所提的改革原則與策略納入，主要內容係要求州、學區及學校負起更多績效責任，提供家長、學生特別是低成就學校的學生更大選擇，賦予各州與地方教育主管機關使用聯邦教育經費前所未有的彈性，以及特別對幼兒強調閱讀等，謹將 新法的要點分別說明如后： 一、加強績效責任 新法經由要求各州對所有公立學校和學生實施全州性

7、的績效責任制度，以強化 Title I 的績效責任（按 Title I 係指聯邦對全國貧困地區學校、學生的補助計畫，為聯邦中小學教育最大的一筆投資），這些制度必須基於各州挑戰性的閱讀和數學標準，所有三至八年級學生的年度閱讀和數學評量（即從 2005-2006 學年度起實施 ），以及確保所有學生在十二年內（即 2013-2014 學年度結束以前 ）達到熟練程度的全州進步目標。閱讀、數學評量結果和全州進步目標必須依學生的貧窮、種族、族裔、 殘障及英語欠佳等狀況分別列舉，以確保沒有任何學生群體落後。此外，未能達到州所訂年度適當進步（ adequate yearly progress, 以下簡稱 AY

8、P）的學區和學校，將依不同時間要求改善，施以矯正，或予以重組等措施，其目的是挽回它們並達到州所訂的學業標準，學校達到 AYP，或縮小族裔間的成就差距，將有資格獲得州的學業成就獎。 AYP 指的是州在達到自訂的學業標準上每年所做的進步評量，是州、學區及學校每年需要達到的最低要求，新法規定，學校連續兩年未達州所訂的 AYP 將被列為需要改革並允許學生轉學， 連續 三年 未達 到 AYP 仍列為需要改革並為社經不利的學生提供家教服務， 連續 四年 未達到 AYP 必須進行矯正如更換某些教職員並提供學校選擇和家教服務， 連續 五年 未達到 AYP 則被列為需要重組而進行變革如州接管、雇用私人管理公司、

9、改為特許學校或大幅重組教職員，學校被評為需要改革的具體規定因時而異，請參閱下表。 學校改革分類表 一所學校連續兩學年未達 AYP之後，將被列 為需要改革的對象，倘若持續未達 AYP便分類表中進入下一步驟或年。 學校改革（第一年） 一般而言，學校被評為需要改革必須接受技術協助，讓它們明確地解決問題之所 在，當學校擬訂與實施改善計畫如評量資料分析、專業發展及資源分配改進等協助時，學區依規定必須提供技術協助。除此之外，必須採取以下措施： 1. 提供所有學生公立學校選擇。 2.每一所被評為需要改革的學校必須徵詢家長、教職員、地方教育主管機關及其他專家的意見，擬訂或修正一項為期兩年的改革計畫，並送地方教

10、育主管機關批准。改革計畫必須含括研究為基礎的策略、10% Title I 補助款指定用於專業發展、延長學習時間（含上課日或學年）以及有效促進家長參與和教學導師的措施。 學校改革（第二年） 提供來自低收入家庭的學生輔助性 教育服務。此外，地方教育主管機關繼續提供技術協助以執行新的改革計畫，並提供公立學校選擇。 矯正措施（第三年） 矯正措施要求地方教育主管機關採取可能為學校帶來有意義改變的措施，根據個別學校的需求，地方教育主管機關依法至少採取下列措施中的一項： 1.更換應負起持續無法達到 AYP的學校教職員。 2.施行一種以科學研究為基礎的新課程（包括專業發展）。 3.大幅減少學校層級的行政權力。

11、 4.延長上課日或學年。 5.聘用一位校外專家對學校依改革計畫努力達成 AYP提供諮詢。 6.學校內部進行組織調整。 重組（第四年） 學校重組第一年，地方教育主管機關依法擬妥計畫並做需要的安排，以執行以下的一項選擇： 1.讓學校轉型為特許學校。 2.更換校長及教職員。 3與經營有效的私人管理公司簽訂契約。 4.州進行接管。 5.其他學校行政管理重組的主要措施。 除此之外，地方教育主管機關持續提供公立學校選擇及輔助性教育服務。 進行重組（第五年） 進行變通的行政管理措施，在時間上不得遲於四年後新學年度的第一天。 由於加強績效責任是不讓孩子落後法中最主要的特色，為了讓讀者有更深入的了解，相關規定經

12、整理如附錄供參。 二、提供家長和學生 更多選擇 新法對於就讀未能達到州標準的 Title I 學校的學生家長，大幅增加選擇的機會，這項措施適用於 2002-2003學年度被列為需要改善或矯正的學校上。學區必須讓就讀需要改革、矯正或重組學校的學生，有機會轉往學區內一所好的公立學校，包括公立特許學校，需要的話，學區必須至少撥用 5% Title I 補助款在這項用途上。對於就讀於持續辦學失敗（ persistently failing ）的學校（按指過去四年至少有三年未達州標準的學校），學區必須允許低收入的學生運用 Title I 補助款，從家長或學生所選 擇的公立或私人機構獲得輔助性教育服務（

13、supplemental educational services），這些服務包括家教及其他措施如課後輔導活動，且必須在正常上課日以外的時間進行。州必須建立遴選標準以核准提供輔助性服務的業者如非營利機構（含宗教團體）、營利機構、學區、公私立學校及大專校院，業者則必須配合學生達到州挑戰性標準的需要去施教。為了確保學區提供有意義的選擇，新法規定學區可運用高達 20% Title I 補助款，去提供學校選擇和輔助性教育服務給符合資格的學生，除確保學生不致陷於失敗學校中而失去接受良 好教育的機會，學校選擇和輔助性教育服務提供低成就學校相當大的改革誘因，學校想避免學生流失必須進行改革，或學校有五年未能達

14、到年度適當進步的要求，會在再造的計畫下面臨重組的危機。 三、賦予州、學區和學校更大的彈性 不讓孩子落後的一項主要目標是在以彈性換取績效責任（ flexibility for accountability ）的協議中注入新的生命力，此一協議在老布希總統 1989年與州長們所召開的歷史性教育高峰會已初步達成，先前賦予彈性的努力重在補助計畫規定的豁免，新法進一步給予各州與學區使用聯邦教育 經費前所未有的彈性，以換取為結果負起更多的績效責任。新法中的彈性條文包括賦予州和學區權力，它們得以在州所得四大補助計畫下，移轉達 50%的經費至其中任何一項或 Title I ，包含有師資素質州補助款、教育科技、改

15、革計畫及安全無毒品校園。新法也包括一項州彈性示範方案（ State Flexibility Demonstration Program ），允許七個州整合幾近所有的聯邦補助款，同時提供州在使用 Title V 改革款項的額外彈性，參與的州必須與教育部長達成五年績效協議，包含整合經費的使用，可以用在法案所規定的任 一教育目的，做為它們計畫的一部分，州也必須與十個學區達成績效協議，學區在分別的地方彈性示範方案（ Local flexibility Demonstration Program ）下享有同等的彈性。除了以上州彈性示範方案下共計七十個學區外，新而具有競爭性的地方彈性示範方案，允許達八十個

16、學區去整合前述四大補助計畫下的經費，參與的學區與教育部長達成績效協議，並能夠將整合的經費用於法案授權的教育目的。 四、將閱讀列為第一優先 不讓孩子落後法明示布希總統確保每一個孩童在三年級結束之前能夠閱讀的決心，為達成這項目標 ，新的閱讀第一（ Reading First ）方案在低年級階段大幅增加聯邦在科學為基礎的閱讀教學上的投資，這項措施的一項主要益處是，由於幼年缺少適當閱讀教學而被列入特教服務孩童減少了。新法充分執行總統的閱讀第一方案，新的閱讀第一州補助款（ Reading First State Grant ）提供六年補助經費給州，再由州分配提出競爭性補助款給地方社區，最後由地方對一至三年級學生篩選診斷出有閱讀失敗危機的學生，以及在閱讀教學基本內容上，對幼稚園至三年級的教師提供專業發展的機會。新的閱讀第一（ Read ing F