史卫民公共政策分析

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1、研究生院MPA公共政策课程中国社会科学院 史卫民研究员第五部分 公共政策分析的理论和方法一 公共政策分析的基本理论和方法二 撰写研究论文需要关注的理论与方法三 如何撰写学位论文一 公共政策分析的基本理论和方法（一）机关组织决策模型（二）理性分析模型（三）公共选择模型（四）辩证唯物主义决策模型（五）集体决策模型（六）精英决策模型（七）集团分析模型（八）渐进决策模型（九）系统分析模型（十）政策过程中的分析方法表1-1 中国公共政策教材涉及的理论和方法教材主要理论分析方法陈庆云主编 公共政策分析 ，北京大学 出版社2008年版方法论：（一）数学分析：（1） 线性规划；（2）决策论；（3）对 策论；（

2、二）事实分析；（三）价 值分析；（四）规范分析；（五） 可行性分析；（六）利益分析；（ 七）系统分析 分析模型：（一）政治分析：（1 ）制度分析；（2）精英分析；（3 ）集团分析；（二）理性分析：（ 1）完全理性决策；（2）有限理性 决策；（3）渐进决策；（三）分 析框架：（1）支持联盟框架；（2 ）间断性均衡框架；（三）政策创 新和传播框架政策过程分析方法：（一）构建政策问题：（1 ）观察法；（2）边界与类比分析方法；（3） 兰德式；（4）多角度分析；（二）政策择优： （1）经验；（2）抽象；（3）比较；（4）因 果；（5）试点；（6）效益；（7）条件；（8 ）成本；（9）灵敏性；（10）效

3、用；（11）决 策树；（12）优序图；（三）预测：（1）直接 判断；（2）因果；（3）时间序列；（四）政 策效果：（1）成本效益；（2）统计抽样；（3 ）模糊综合 量化分析方法：（一）规划方法：（1）线性规 划；（2）整数规划；（3）动态规划；（4）非 线性规划；（二）决策方法：（1）确定型决策 ；（2）不确定型决策；（3）风险型决策；（ 三）博弈论；（四）投入产出分析；（五）描 述统计；（六）推断统计；（七）回归分析 宁骚主编公 共政策学， 高等教育出版 社2003年版西方经验的理论模型：（1）理性 主义；（2）渐进主义；（3）规范 最佳与混合扫描；（4）政治系统 ；（5）机构制度；（6）集

4、团 ；（7）精英 中国经验的理论模型：“上下来去 ”（1）系统分析方法；（2）矛盾分析方法；（3 ）历史分析方法；（4）比较分析方法；（5） 个案分析法；（6）利益分析法；（7）经济分 析法；（8）社会形态分析法；（9）阶级与阶 层分析法（10）制度分析方法；（11）价值分 析法；（12）超理性分析法；（13）定量分析 ；（14）定性分析表1-2 中国公共政策教材涉及的理论和方法教材主要理论分析方法张国庆现代公 共政策导论， 北京大学出版社 1997年版理论：哲学理论、一般理论、 因果理论、方法理论 理论模型：（1）渐进主义决 策；（2）综合决策；（3）团 体决策；（4）精英决策；（5 ）政治

5、系统决策定性分析：（1）价值；（2）可行性；（3 ）（3）德尔斐；（4）主观概率预测；（5 ）超觉理性 定量分析：（1）预测；（2）经济效益； （3）回归；（4）投入产出；（5）模糊陈振明主编政 策科学，中国 人民大学出版社 1998年版（1）系统途径；（2）过程途 径；（3）团体途径；（4）精 英途径；（5）制度途径（1）系统分析；（2）定量分析；（3）创 造性思维方法；（4）政策价值观及其分析 方法郭巍青现代公 共政策分析， 中山大学出版社 2000年版决策模型：（1）理性决策； （2）渐进决策；（3）精英决 策；（4）团体决策；（5）系 统决策定性分析：（1）情景分析法；（2）合议 分析

6、法；（3）德尔斐；（4）博弈分析法 ；（5）主观概率预测分析法 定量分析：（1）预测；（2）规划；（3） 决策；（4）效果 系统分析 比较分析：（1）定性比较分析；（2）定 量比较分析公共政策分析的两大趋势（1）政策分析应更多采用经济学的一些技术，公共 管理应该吸取企业管理的精华。（2）承认政策过程的复杂性，尝试将“科学的”途 径用于政策设计。公共政策分析的七个变项（1）政策内容的研究（2）政策过程的研究（3）政策输出的研究（4）政策评估的研究（5）决策的信息（6）过程的倡导（7）政策的倡导（分析者是政治行为者、政治行为 者是分析者）（一）机关组织决策模型机关组织决策，是最常见的公共政策决策模

7、型。尤其 是在单一制国家，各种不同的机关组织或政府部门， 就成为各种不同的公共政策决策的主体。而要弄清楚 公共政策的制定，首先必须了解政府体制，即政府的 组织形式、结构形式和治理形式，从这三个方面来对 公共政策进行事实分析、价值分析、规范分析、可行 性分析和利益分析。表2 组织（制度）分析模型要点表要素主要内容补充研究范围政府机构与公共政策有着密切关系 ，公共政策的采纳、执行和实施， 都必须依靠政府机构来进行，政府 赋予公共政策以合法性、普遍性和 强制性（托马斯戴伊理解公共 政策的观点）陈振明：突出制度安排 及机构设置与公共政策 之间的关系旧制度主 义从正式制度与成文规则角度探讨制 度对公共政

8、策的影响，表明公共政 策必须在既有制度框架下运作更多 的是以国家为导向、侧重于宏观的 静态研究宁骚分为历史制度主义 、理性选择制度主义、 社会学制度主义新制度主 义受行为主义、理性主义影响，转向 以社会为中心的研究（二）理性分析模型理性分析与制度分析相对应，前者注重个人的偏好和 算计，后者注重外界制度变量对行为的影响。表3 理性分析模型要点表要素主要内容补充完全理性决策 模型来源与启蒙理性主义和实 证主义，又称最佳决策模 型，用合理的科学方法与 精细的计算，分析解决问 题的各种政策方案的优劣 ，求得最佳解决方法郭巍青：（1）决策者可以获得全 部有效信息；（2）能够找出全部 决策方案；（3）能够

9、准确预测每 一方案在不同条件下所产生的后 果；（4）清楚所有直接或间接参 与政策制定人的价值偏好以及各 自所占比重；（5）能够计算每一 方案或后果对决策主题的损益值 ；（6）能够选出最优决策方案 有限理性决策 模型缘起于对完全理性决策模 型的批判，建立在西蒙的 “行政人”而非“经济人 ”的假设上； 决策者寻求的不是所谓最 佳方案，而是符合某个预 先设定的最低限度规定的 标准；不追求最大化原则 ，而是满意原则郭巍青：满意决策模型，选择的 标准可以变化，一旦原标准得不 到方案，就需要重新指制定标准 或修订标准 西蒙决策三阶段：（1）列出所有 备选方案；（2）测定这些方案将 带来的所有结果；（3）以

10、比较方 式评估这些结果理性分析模型的不足（1）人类解决问题的有限能力（2）资讯不充分的情况（3）分析费用过高（4）无法建构一套令人满意的评估方法（5）在政策制定时，观察到事实与价值之间有密切 关系（6）所主张的变项体系具有开放性（7）分析者需要连续性的分析动作（8）政策问题实际产生的多种形态（三）公共选择模型所谓“公共选择”，指的是非市场的集体选择，实际 上就是政府选择。公共选择模型，就是把公共选择的 理论和方法应用到公共政策分析中去。公共选择的基本特点是以“经济人”的假设为分析工 具，探讨在政治领域中，“经济人”行为是如何决定 和支配集体行为的，特别是对政府行为的集体选择所 起到的制约作用。

11、这种通过非市场方式解决与公共利 益相关问题的过程，就是公共选择过程。而公共政策 则是公共选择的主要内容与形式。公共政策作为一种 公共物品，它是由公共选择决定的。公共选择的核心命题是“政府失败”（失灵），即政 府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的 不足，在“市场失灵”的情况下，政府对市场进行干 预或管制；但是在具体实践中，政府的干预或管制， 往往适得其反，达不到预期的目标，这就叫作“政府 失败”。“政府失败”的主要表现形式是政府不能确保资源的 最佳配置以及政府工作机构的低效率，造成政策效用 最大化的目标落空。其补救办法是通过制度创新，形 成竞争结构，建立约束机制，限制政府权力，促进公

12、众的公共选择行为与政府决策行为的有机统一，制定 出效用最大化的公共政策。公共选择模型是分析体制 转型时期公共政策的有效法宝。表4 市场失灵和政府失灵的根源市场失灵政府失灵（一）公共物品：（1）纯 公共物品（供应不足）；（ 2）开放性进入/公共财产（ 过量消费、投资不足；（3 ）收费物品（供应不足） （二）外部性（缺失市场） ：（1）正外部性（供应不 足）；（2）负外部性（过 量供应） （三）自然垄断：（1）下 降的平均成本（供应不足） ；（2）高成本管制（供应 不足，无效率） （四）信息不对称：（1） 对体验、后体验商品的质量 评价过高（过量消费）；（ 2）对体验、后体验商品的 质量评价过低（

13、消费不足）（一）直接民主制固有问题：（1）投票悖论（委 托的意义含混不清）；（2）偏好强度（少数派承 担成本） （二）代议制政府固有问题：（1）被组织和被动 员的利益的影响（通过寻租和租金浪费造成）； （2）地理性选民（无效的政治拨款分配）；（3 ）选举周期（过大的社会贴现率）；（4）为引起 公众关注摆出姿态（限制性议程和对成本概念的 曲解） （三）官僚主义供给固有问题：（1）代理损失（ 无效率）；（2）评估产品价值的困难（分配和无 效率）；（3）有限竞争（动态无效）；（4）包 括公务员限制再内的事先规则（因顽固性导致的 无效）；（5）作为市场失灵的官僚失败（对组织 资源的低效使用） （四）分

14、权制度固有问题：（1）分散权力（执行 问题）；（2）财政外部性（地方公共物品的不平 等分配）（四）辩证唯物主义决策模型辩证唯物主义是马克思主义认识世界、改造世界的根本方法 论。运用唯物辩证法来指导、分析公共政策的决策过程，就 是辩证唯物主义决策模型。这是当代中国居主流地位的公共 政策决策模型。辩证唯物主义决策模型的基本特点，是“实事求是”、“一 切从实际出发”；主张通过调查获取最基本的情况与数据； 遵照“对立统一”规律、运用“一分为二”的辩证方法，对 调查得来的材料进行“去伪存真，去粗取精”的处理；并以 主流意识形态所倡导的伦理规范、道德准则、价值取向作为 公共政策决策的价值判断标准，来衡量政

15、策方案的优劣；经 过决策机构的集体讨论，对政策方案进行效用分析、条件分 析、代价分析、适用性与灵敏性分析，然后再决定或采纳、 或修正。一般说来，辩证唯物主义作为执政党和国家的指导思想，必 然潜移默化地影响各类公共政策的价值取向，尤其是在精神 文明建设方面的各种公共政策中，表现得更为突出。（五）集体决策模型这种决策模型有类于西方的精英决策模型。所谓“集 体”，并非公民的集合，而是居于领导岗位的长官集 合，即“领导集体”。集体决策模型是把公共政策看作反映领导集体所持有 的信念、价值偏好的一种决策理论。集体决策模型奉 行“民主集中制”原则，即“在民主的基础上集中， 在集中的指导下民主”。换言之，就是

16、在领导集体内部充分发扬民主，可以就 各种政策问题、政策方案，各抒已见，展开讨论，甚 至是争论。在此基础上就各种政策方案进行表决，实 行“少数服从多数”的原则，最终以多数人的意见为 意见，允许少数人保留个人意见，但在行动上必须服 从集体的决定。集体决策模型的优点是有利于克服“权力过分集中” 和“一个人说了算”的独断专横弊病，实现在领导集 体内部集思广益，但并没有改变人民大众远离决策过 程的问题。集体决策模型，不是人民大众通过自身的政策需求和 争取行动决定公共政策，而是居统治地位的领导集体 决定公共政策，政府只是执行已经决定的公共政策。 人民大众的政策需求，只能通过“信访”等渠道逐级 向上反映。况且往往会遭遇层层“截留”的厄运。真 正能反映到决策层领导那里的信息，不过是九牛一毛 。因此，公共政策是从领导集体向下传达到民众，而 不是政府响应民众的政策需求的结果。尽管公共政策制定过程中，民众参与的可能性微乎其 微，但不等于说集体决策所制定的公共政策一定