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1、污衣 袅蔑难前我国正处在一个多层次、多 方面的转型时期。转型不仅体现在经 济体制上,而且同时发生在社会组织 方式、政府体制与功能、人口结构、生 活方式、价值观、与外部世界的关系 等众多领域。在这种大背景 卜,儿童 社会保障也面临着很多新课题。本文 中的“儿童”遵循国际通 用的定义,即指所有岁以一下的未成年人。本文所谈 的“社会保障”是广 义的,包括对 儿童各方面的社会需求 的关注。我国的儿童社会保障与我国 整体社会保障体系相一致,一直存在着总体社会保障水平较低,保障范围 较窄,以及城乡差别巨大等特点。近 二十年来,随着经济发展与社会变 迁,儿童社几会保障体制更是承受着很 多新的压力,这些压力大
2、致可归为只 个方面人力、物力等各方面对 中心造成巨大 压力。显 而易见,流浪儿成因的复杂生意味着这一问题已没 有简单 的解决 办法。要想在流浪儿回归问题上收到 效果就不能只针对 他们本身采取措 施,而必须触及相应的家庭问题、经 济问题和社会问题,深入流浪儿社会 成因之中寻找解决这一问题的根本途 径。负责流浪儿收容遣送的民政部门 总结出了“解决流浪儿童问题,首先 要解决家庭贫困问题”的经验,说明 他们在实际工作中已充分认识到了这 一点。显然,儿童社会保障体系需要 解决的问题已变得日益复杂。二、社会的发展与进步导致公众 对社会保障产生更高层次的要求一,有关儿童的新的社会问题不 断出现并且日趋复杂近
3、年来,有关儿童的新的社 会问 题层出不穷,例如流动人中儿童的 社会保漳问题,城市贫困家 庭卜儿叙的救助问题,艾滋病等传染病的蔓延 对儿童带来的影响,毒品泛滥对儿童 的影响,童工问题,流浪儿问题,拐 卖妇女儿童犯罪,对离异、单亲家庭 中儿童的保护问题,青少年犯罪问题 等等,这些问题的出现,使儿童社会 保障所承担 的任务越来越繁重。以流浪儿为例,据民政部门每年 公布的数字,我国的流浪儿童人数约 为巧万人次。从发展趋势 看,流浪儿 童的数量呈现出逐步升的态势。儿 童流浪街头的原因 多种多样,有因为 父母离异、父母对孩子暴力管教等家 庭问题造成儿童离家出走吮有学校 教育失当使一 些受到歧视的所谓“差生
4、”离家逃学的有受到各种消极文 化及不良风气的影响外出寻求幻想中 的美好生活的有被遗弃或拐卖的 有因各种原因得不到父母、亲友的照 顾而流浪在外有被犯罪团伙控 制 心还有大量农村贫困地区的儿童因 为经济原因到城市流浪。为解决流浪儿问题,民政部门已 在全国各地建立 了近所流浪儿童 救 助保护中心,收容遣送流浪儿,但 这些中心普遍存在着流浪儿屡遣屡返 的现象,还有一些无法查找到其家人 的童长期滞留,无法送归,从资金、以智力残疾及行 为障碍儿童为 例,在他们的基本生存得到解决后,这些儿童的父母、家人等 对他 们的进一步发展提出越来越高层次的要求,包 括希望他们能和普通儿童 一起上 学,接受职业技能培训井
5、在将来获 得就业机会希望他们 情己争取保障和福利,公共舆论对弱势 群体的生存状况也越来越关注,社会 上涌现出越来越多的对弱势群体的救 援和扶助行动。例如,陕西出现了民 间社团兴办的罪犯子女儿童村,专门 收 留那些父母都在监狱服 刑,无人照 顾的儿童,或是父 母一方在服刑,另一方死亡或下落不明的儿童。这些儿 童因为父母是罪犯而长期受到社会歧 视,其中一些儿童失学、流浪、走上 犯罪道路或沦为童工。罪犯子女儿童 村成立以来得到了社会各界的大量支 援,这些儿童的境遇引起了广泛的同 情。儿童村的创办者日前已在北京等 地筹建新 的儿童村,以收养更多的罪 犯子女。虽然儿 童村最初是民间创办 的,但随着其影响
6、的扩大已得到政府 越来越多的 直接、间接资助和扶持。类似事物的不断出现无疑意味着现有 的社会保障体系将不断扩大其 关注 的范围,而比政 府机构、民感、文化、精神方面的需要 得到满足 希望他们能 够更 广泛地参与社会生活希望 有专门机构针对不同类型的 智力残疾及行为障碍进行研 究,并为残疾儿童及其家庭 提供专业化的信息、咨询、培训等服务。目前在一些地 方已有弱钾儿童的家长自发 组织起来,通过 各种活动推 动政府及社会关注他们的特 殊需要。在广州、北京、上 海等地也已产生了专门为特 定类型的智残及行为阵碍儿 童,女孤独症儿童、脑瘫儿 童、唐氏综合症儿童等提供 康复指导、职业 训练和托养 服务的民办
7、机构。由于政府 过 去几乎 没 有这 方面的服 务,所以这些民办机构 大多 是残疾儿童的家长出于无奈 自己办起来的。这些机构的 出现,使政府与社会更多地 关注他们所代表的少数、特 定需求,使社会保障体系对 这些需求不得不作出比以往 更积极的回应。随着社会的进 步,不仅 各种社会群体更积极地为 自川工工鹭尹分办机构、社区等的多元参与意味着对 社会 保障体系中各种组成 部分 的监 督、规范、协调方面的工作量也会越 来越大。三、国际因素的影响我们在设计社会保障制度时一向 强调要使之适 合我国的经济发展水 平,这一原则无疑是应该坚持的,但 适合我国经济发展水平的社会保障到 底该达 到怎样的标准却并不容
8、易确 定。我们的具体部门、具体地方在实 际操作中经常从 自己分配到的资源出 发来决定社会保障工作开展的水 平,存在有多少钱办多少事的习惯。一些 地方和部门甚至因为担心提高自己的 保障水平会吸引更多的人来寻求援助 而有意将服 务控制在较低 水平。比 如担心越是敞开 收纳弃婴并为他们提 供较高 生活水平的儿童福利院就越可能收到更多的弃 婴。一些流浪儿救助保护 中心也担心 如果为流浪儿提供很好的食宿条件只 会吸引来更多的流浪儿。由于各个机 构的人员、预算都是有限的,所以他 们的顾虑是很 自然的。从国际上来看,现在除了从经 济、政治角度看待社会保障制度外还 日益出现了将它与人权联系起来的趋 势。国际上
9、加强儿童保障的呼吁 不 再依靠“投资于未来的劳动力、提高国 家竞争力”或“维持社 会稳定”这样 的论据,而是更多地引证联合国 童权利公约,强调儿童社会保 障是 得到各国政府承 诺的,是儿童的基本 权利。对于解释儿童保障水 平较低的一些理由,如国家资金 紧张、政府部 门行政 能力有限、政策执行 中的困 难 等,批评 者认为这 取决于政府是否真 正将儿童福利列为优先事项,是否将 儿童 的最大利益,而非经 济发展速 度、政治目标或部门利益作为政策的 出发点。我国作为发展 中国家显然不可能在目前就达到发达国家儿童保童大大改善了境遇,当然有充分 的积 极意义,但现在国际上较为通行的观点是将儿童集中在大机
10、构中照顾存在 很多弊病。对于无法得到父母照顾的儿童也应尽可能创造条件使他们在正 常家庭 环境中成长,比如由政府安 排,将他们暂时寄养在亲友处 或其他 有责任心 的家庭中。具体到罪犯子 女,将他们集中安置更可能强化他们 及其他人的“他们是与普通儿童不一 样的特殊儿童”这种 意识。如果按照国际标准来开展对罪犯子女的救助,则应根据具体情况对每一个儿童作出 最有利于其成长的不同安排,需要他 们的亲属、学校、所生活的社区等各 方面的配合,还需要政府提供必要 的 资金等保障。这对社会保障体系提出 的要求无疑大大高于将儿童集中在儿童村中照顾 的方式。障水平,但在这 方面也井卜 完全没有改进余地。笔者亲 身参
11、与的一些儿童方面 的国 际合作项日常有在同样条件下不 同地方、不同机构 的工 作成绩截然不同的情况,这 显然不 能单以部门的人手、经费限制来解释,而说明 了 不同地方在对 儿童工作重视 程度、管理水平、专业技能方 面存在的差 别。可见,随 着我国对 外开 放不断扩一大,国际上一些新的意识形态发展不可避免地 会给我国的儿童保障工作带 来压力。国际上对评价社会 保障体制 的优劣提 出了一系 列具体的指标,如制度的公 平性,提供 的保障与需求的 匹配程度,保障的质量,公众 获取保障制度规定其可 以享 受的福利是很方便还 是要越 过种 种官僚障碍等。满足这 些指标意味着我国现行的体 制还需要很 大的调
12、整。上文 提到的罪犯子女儿童村一直 被作为我国维护人权,关心 儿童成长的模范事例得到广 泛宣传。儿童村使原来连基 本生存都缺乏保障的一些儿综合上述三种趋势,儿童保障体 制面临的各种压力要求现行体制完成 若转变,包括二从满足数量指标为 主到关注质量指标从提供较为 单一的服务到满足多样化需求从满 足儿童的基本需求到进一步满足儿童发展 的需要从提供简单服务到提供专业 化的服务从部门分割导致服务内容 分割到多部门协作以提供最有效的服 务从主要依靠政府到建立起社会化 的保障体系,在政府主导下充分发挥 社区、民间机构等的作用。实现这些转变意味着首先有必要加强 与政策有关的分析及研究。针对 中国的政策制定者和学者过去往往从 政府的需要出发研究社会政策的特 点,比如更多是从政府部门在实际工 作中遇到的资金、管理方面的困难而 研究如何为政府“排忧解难”,外国学 者提出应从社会弱势群体的实际需要 出发来研究社会 政策。根据我国的实 际情况,笔者认为现阶 段应该将两种 角度结合起来,并且应加强对政策制 定、实施过程本身的分析,包括对各 种相关部门在政策实施过程中的自身 利益的分析,以及对 政策效果的评 估。只有在大力加强 与政策有关 的研 究分析的基础上,我们 的儿童社会保 障体系才能更有效地应付各种新的挑 战。嗯 作者单位英国儿童基金会本栏编辑吴波中国社会保障
