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1、人车路：治理城市交通拥堵要“三手联弹”郑言成北京工作研究 1998 年第 2 期城市出现严重的交通拥堵，这是世界大多数城市，特别是特大城市都曾经历或正在面临的难题，带有一定的普遍性，北京也很难例外。年，全市共发生交通拥挤堵塞起，市区严重拥堵的路口、路段已从年的处，猛增到处；市区高峰期每小时机动车流量超过辆的路口已达个；二、三环路断面双向机动车流量每小时已超过辆，城区主要道路平均负荷度高达以上。由此造成市区条主要干道的车速降至每小时公里，个别路段时速仅有至公里。交通高峰也由年的个小时，延长到年个小时，早晚高峰之间的交通低谷几近消失。交通拥堵，这一大城市病的种种症候，在京城街面上越来越明显地表现出
2、来。对于这一问题，我们认为，这既是首都改革开放以来繁荣兴旺和充满生机活力的表现，同时也反映了北京城市交通的发展与管理滞后于城市发展需要的客观现实，并在一定程度和范围内影响了城市的正常运转。从根本上讲，它是由于大城市人多地少、车多路少这一基本矛盾决定的，也是人民群众对出行质量要求越来越高，与目前北京经济发展总体水平不相适应的矛盾在城市交通问题上的综合反映。因此，我们必须正确认识这一现实，特别是要充分认识，北京城市交通已开始出现严重恶化的趋势，形势十分严峻，如不及时采取果断有效的措施，将严重制约首都城市功能的正常发挥，影响经济社会的正常运转。人、车、路是构成城市交通的三大基本要素。近十年来，北京在
3、这三个方面都发生了出乎人们意料的变化，形成了错综复杂的状况和交通管理上的被动局面。为此，应从这几方面着手来解决城市交通问题。人与车：实行公交优先，优化出行结构人口数量逐年剧增，而载客效率高的公共电汽车却逐年萎缩，这是造成北京城市交通拥堵的一个重要原因。据统计，到年底，全市城近郊区户籍常住人口已达万人，已超过总体规划指标约万人。流动人口更迅猛增长到万，其中、约万人居住在城近郊区，相当于增加了一个南京市的市区人口量，超出规划近万人。近两年这个数字还在继续上升。人口的迅速增长，造成了城市人口出行的增加。据年出行调查，全市全年出行总量亿人次，比年增长。特别是流动人口中，务工经商人员占，出行率为本市居民
4、的倍，约占全市总出行量的，尤其是在公共交通出行中，外地人员占到了。虽然市区人口，特别是流动人口急速膨胀，造成交通出行量大幅度增长，但城市居民出行方式构成不合理的状况却没有得到改变。据年居民出行方式构成显示：自行车占，公共电汽车及小公共汽车占，单位及私人自备车占，出租车占，地铁占。排序表明，落后的交通工具占居民出行的主体；近几年发展迅猛的单位及私人机动车占全市交通负荷的，却只承担的出行量；而占用道路资源少，载客效率高的辆公共电汽车却呈逐年萎缩趋势。据统计，年全市公共电汽车载客量比年下降了万人次，占全市出行比例也由年的下降到年的 。公共交通因其人均占用道路面积少（约为小汽车方式的十分之一、自行车方
5、式的六分之一） ，相对于众多的小汽车交通具有节能减污的优势，因而成为城市交通的首选方式。公共交通优先年代初最早由法国巴黎提出，其后很快在欧美等发达国家大城市得以推行，即由单纯扩建道路、大力发展小汽车转而实行抑制小汽车、大力发展公共交通战略。北京是人口逾千万的特大型城市，并且具有人口集中，分布不均匀；旧城道路稀少，可用于修路的用地有限；经济快速增长，面临小汽车进入家庭等特点。这使得车多路少的基本矛盾在近期和中期更为突出。因此，就整体与长远而言，大力发展公共交通，实行公交优先政策，应作为发展北京城市交通的基本方针。特别是面对近万辆自行车和迅猛发展的私人汽车，只有实行公交优先政策，彻底改变目前公共交
6、通“挤”、 “慢”、 “晚”、 “稀”，换乘不便的状况，才能控制低效的私人交通盲目发展，引导居民出行选择公交，从而优化出行结构，实现城市交通集约化、社会化、可持续化的发展。“公交优先”不能仅仅理解为公共电汽车在道路上优先，它涉及到诸多方面。例如政策支持，包括投资政策、经济政策、产业政策和技术政策；基础设施建设，包括稳定发展快速轨道交通，加强道路建设，公共交通场站设施建设，优化公交交通路线网等等；改善技术装备，包括更新车辆，增加运力，引进和增加新的管理手段和技术等；交通运营管理，包括设置公共汽车专用道，公共汽车交通管理给予优先，运输高峰期间优先等等。从而逐步实现居民出行对公共交通的优先选择。车与
7、路：实现机动车的增长和交通负荷的增长与市区道路建设相协调机动车保有量逐年剧增，道路建设却相对滞后，且路网结构不合理，这是造成北京城市交通拥堵的又一个重要原因。据统计， “七五”和“ 八五”期间，北京市用于城市道路建设的投资分别为亿元和亿元，占全市基础设施投资近。年城近郊区道路面积达万平方米，三环路以内道路用地率为，道路面积率为，道路网密度为 公里平方公里，这三项指标距总体规划目标（、公里平方公里）差距较大，与国外一些大城市相比差距更大。如道路用地率一项指标，华盛顿、伦敦、东京、汉城的指标分别为、和。另一方面，受北京旧城道路格局的制约，市区道路路网稀的缺陷还没有得到根本改变。道路网横纵平均间距长
8、达公里。市区东西走向干道为条，而南北走向干道贯通的仅有一条，其它均为断头路，且多是吸引交通流量大的王府井、西单、前门等市区繁华商业街。由于这种路网结构的不合理，使得市区内以上的交通负荷量汇集在二、三环路上。此外，一些新改建的道路和立交桥在规划、设计上对城市交通流量的大幅度增长估计不足，使得一些重要路口、路段和简跨立交桥成为交通拥堵的多发地段，如原设计能力为每小时通行至辆的二环、三环路，目前机动车每小时通行量已达辆以上。截止年底，全市机动车保有量已达万辆，大大超过了总体规划中预测的年万辆的水平。比年的万辆增长了倍，年递增率为。其中私人机动车保有量占，尤其是近两年私人小轿车增长异常迅速，年月，私人
9、小轿车就净增万辆，目前白天可进入三环路的已达万辆。此外每天还有外省进京车辆约万辆，其中进入三环路行驶的达万辆左右。由于机动车总量的大幅度增长，造成机动车车流量以每年的速度递增。在年发生的交通拥堵中，因车流量大造成的拥堵就达起，占拥堵总数的。国外大城市交通发展的历史经验和我市十几年来的实践证明，单纯依靠道路建设，扩大道路容量，不可能满足无节制的车辆增长需求。根据北京城市总体规划，到年，即使市区道路面积率由目前的达到规划目标的，其承载能力也只能容纳万至万机动车的保有水平。而按近两年机动车净增万辆的增长水平计算，到年底就将突破万辆，年就将突破万辆。因此，实施交通需求管理势在必行，刻不容缓。在车辆购置
10、环节方面，应根据每年市区道路交通设施容纳能力实际增长幅度，确定机动车的增长数量，并通过征收车辆注册税、登记税、进口税和牌照税等办法，来抑制车辆的增长。新加坡从年月开始实行车辆限额制，旨在对车辆保有量的增长进行宏观调控。目前确定的限额值为现有车辆保有辆的。此外，在购置新车时，新加坡还规定要征收车辆注册附加费。该项费用为新车价格的，并征收的车辆进口税，两项相加为新车原价的近倍。而香港则采取增加私人小汽车首次登记税和牌照税的办法，使得各种税费相加比一辆新车价格还高。这些措施为抑制车辆的增长到了积极作用。另一方面，积极探索改革单位购车、用车的财务管理制度，除可拥有必不可少的自备车辆外，鼓励公务出行乘坐
11、公共汽车和出租汽车，以减少空驶率和对静态停车占路的压力。特别是，为缓解市中心区和主要干道的交通压力，可以探索用经济手段，对机动车使用者缴纳不同标准的牌照费，以取得相应区 环 行驶牌照的管理办法。新加坡在 平方公里的中心地区实行通行证制度，实际减少交通量。此外，应加快实施最新颁布的中华人民共和国公路法中关于征收机动车燃油附加税条款的步伐，以扩大道路建设资金来源。日本的道路建设资金构成，很大一部分就来源于所收取的汽油税、柴油税以及汽车重量税。在停车环节方面，应根据国有土地有偿使用的原则，使用停车设施要收取车主的停车占地费，用经济手段抑制机动车的盲目增长，并为交通建设提供资金，改善停车设施不足和停车
12、秩序混乱的局面。新加坡用此办法成效显著，使控制区内的交通流量减少了，比预想目标还少了，被国际誉为城市交通管理史上的“宇宙飞船式的革命”。而在香港，依照规定，停车要买停车位，买一个一般车位，一年大约需万万港元，黄金地段的车位可达万港元，一般家庭难以承受，从而有效地控制了小汽车数量的增加和使用。目前，国内上海、广州、深圳等城市，也大幅度提高了市区停车费标准，如上海已调整为停车小时平均收费元，而且愈接近中心区，计时收费愈高。通过提高停车收费标准，也确实达到了削减城市交通流量、特别是市中心区交通流量的作用。人、车、路：提高交通管理水平，理顺交通管理体制与持续高增长的交通需求相比，目前北京城市交通管理还
13、相当落后，交通管理仍未摆脱传统的经验型的模式，这也是造成交通拥堵的一个重要原因。据调查，现有交通指挥中心计算机集中控制系统只能控制多个路口，电视监控系统也仅能开通个监控点；各种交通标志、护栏及清障车辆等设备设施也严重不足。面对万人口、近万辆非机动车和多万辆机动车的交通管理对象，不到人的一线交警指挥人员显然无法满足日常交通管理的需要，也使得交警长期超负荷工作，与实现首都现代化交通管理的需要极不相称。同时，有关城市道路交通管理的法律法规还很不健全，现有法律法规的执法力度不强，不仅造成了市民交通守法观念淡薄，交通违章违规问题屡禁不止，也造成了大量非交通因素违章挤占道路，使得现有设施不能完全充分利用的
14、问题。据统计，城八区现有各种集贸市场、棚亭阁房、堆物堆料等占路处，占路面积万平方米，耗损了的路网容纳能力。此外，城市交通管理体制不顺的问题也一直没有解决。现代大城市的交通涉及规划、投资、建设、市政、交管、运营等城市的所有部门和所有市民，综合性很强，但由于在机构设置上没有一个高层次的权威决策和协调机构，使得许多本应出台的政策由于主管部门分散，缺乏协调而不能及时出台，难以对城市交通实行有效的综合管理。与其他一些大城市相比，北京城市交通更为突出的矛盾是机非混行格局未变，落后交通工具仍占据大量路面。目前全市非机动车总量已达万辆。其中包括万辆有照三轮车和万辆无照三轮车。由于市区道路多为机非混行，相互干扰
15、，且路口绝大多数为平交路口，不仅大大降低了机动车路口通过速度，更是造成交通拥堵和交通事故的重要原因。据统计，目前市区内自行车高峰流量达每小时辆的路口已达多个。这些落后的交通工具不仅行驶速度慢，还占用了相当于万辆轿车，或万辆公共汽车的道路面积。针对北京城市交通管理中存在的诸多问题，首先要建立健全城市交通法规，依法加大交通执法力度，并根据城市交通拥堵的特点，重点抓好对主要大街、路口自行车与行人的疏导和执法，同时，开展多种形式的宣传教育活动，提高全体市民的交通守法意识，使目前交通秩序在短时间内有明显改观。二要根据北京的城市性质和特点，运用交通工程原理，充分利用北京各级各类科研院所集中的独特优势，对全市交通流量流向进行一次全面系统的调查，建立交通管理模型，从宏观上作出科学规划，以便制定
