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1、立足中国实际 努力推进资本市场立法的完善在第五届“ 上证法治论坛” 开幕式上的致辞*甘藏春* *各位嘉宾， 各位朋友：大家上午好！很荣幸参加第五届“ 上证法治论坛” ， 这是我第 二次参加这个论坛。几年来， “ 上证法治论坛” 紧密 围绕我国资本市场法治建设的热点问题， 交流思 想、 探讨对策， 已成为具有品牌效应的重要学术平 台， 对此表示衷心祝贺！本届论坛以“ 依法治市： 中国资本市场的现实 选择与推进路径” 为主题， 很有现实意义。资本市 场立法是“ 依法治市” 的起点， 法治建设是资本市场 健康发展的基础性保障。这些年来， 在各方面共同 努力下， 我国资本市场立法不断完善， 制度体系基
2、 本形成， 有力地保障了资本市场的改革发展。同 时， 我们也要清醒看到， 和资本市场改革发展的实* 本文系根据甘藏春副主任在2014年 12月2 7 日第五届“ 上 证法治论坛” 上的讲话整理而成， 未经本人审定。*国务院法制办副主任。际需要相比， 资本市场立法还存在许多不相适应、 不相符合的问题， 进 一步加强和完善资本市场立法仍是我们面临的重要课题。要完善资本 市场的立法， 必须解决出发点问题， 也就是“ 我从哪里来， 要到哪里去” 的问题。我的看法是， 必须从我国资本市场的实际出发， 同不断深化的 改革开放进程相适应， 从历史和现实的维度准确把握我国资本市场的 特 点 ， 走出一条中国特
3、色的资本市场制度建设的路子。我国资本市场伴随着改革开放的步伐， 在从计划经济体制向市场经 济体制转变过程中， 从无到有逐步发展起来， 并一直在不断地变化、 成长 和进步。在这个过程中， 我国资本市场吸收借鉴了国外成熟市场的一些 经验和做法， 但更多的是深深刻上了我国政治、 经济、 市场环境乃至社会 观念等各种因素综合作用的烙印， 和西方国家资本市场在起点和发展路 径 、 发展环境等方面都有较大差别， 具有自身鲜明的特点。比如：从市场主体的治理结构看， 我国资本市场特别是股票市场在很大 程度上是以国有企业改革为起点的， 许多上市公司由国有企业改制而 来 ， “ 一股独大” 现象较为普遍。主板上市
4、公司中， 第一大股东持股比 例 在 3 5 % 以上的公司数量接近5 0 % ， 其中国有企业占比约7 6 % 。公司 法确立的公司治理结构还没有完全实现， 合理制衡、 有效运转的完善的 公司治理结构尚待时日。这个问题的彻底解决， 有赖于国有企业改革 的深化。这就要求我们完善资本市场的法律， 既要考虑这个实际， 又要 注意遵从公司制度的一般规则， 努力把两者结合好， 在结合中寻求有效 管用的规则。从市场中介组织的作用发挥看， 近年来资本市场中介服务机构在 自律和服务等方面的作用越来越明显， 已成为促进资本市场健康发展 不可或缺的力量。但总体上看， 中介服务机构的专业化程度还不高， 诚 信水平有
5、待提升， 和成熟资本市场对中介机构的要求还有不小的差距。从政府的监管水平和能力看， 随着资本市场监管制度的完善和监 管经验的积累， 政府监管能力建设持续得到加强， 但仍存在监管手段相 对简单、 粗 放 ， 监管效果特别是事中事后监管效果亟待提升等问题， 还 不能完全适应资本市场健康发展的客观需要。从投资者的情况看， 经过这些年资本市场风云变幻的洗礼， 投资者 在知识、 经验、 风险意识和风险承受能力等方面有了较大提高， 但与理性 、 成熟仍有不小的距离， 急于求财、 盲目投资现象较为普遍， “ 刚性兑 付” 意识较强， 如何平衡“ 买者自负” 与加强投资者特别是中小投资者 保护仍是一大难题。此
6、 外 ， 由于历史原因， 目前我国资本市场形成了分业监管的格局， 法律法规对此也予以确认， 这一制度环境也是我国资本市场实际情况 的重要特征。准确认识和把握我国资本市场这些不完善的特质， 立足实际情况， 是我们进一步完善资本市场立法的起点。背离了这一根本点， 就会事倍 功半， 欲速则不达。这就要求我们既要注重汲取先进的立法理念， 运用 法律保障、 促进资本市场的健康发展， 更要充分考虑实际条件和环境对 资本市场立法的制约和“ 规定性” ， 使资本市场立法深深扎根于中国实 际。借此机会， 对下一步推进我国资本市场立法工作提出以下建议：首先是对现有的资本市场立法进行全面、 客观的评估。在全面深 化
7、改革的新形势下， 我国资本市场发展面临许多新问题、 新 挑 战 ， 对法 律制度建设提出了新的要求。当前有必要对现行资本市场立法做一次 全面细致的“ 体检” ， 认真评估、 判断现有立法能不能解决实际问题， 是 否适应新情况新形势， 从 而 发 现 资 本 市 场 的 “ 真 问 题 ” 和客观立法需 求 ， 而不是想象出来的问题或者逻辑推演出来的所谓“ 立法需求” 。在 此基础上区分轻重缓急， 统筹提出要不要立、 需不需改、 应不应废的具 体建议。无论立新法还是改旧法， 都要以解决我国资本市场的实际问 题为目的， 不以追求理念的超前、 概念的统一、 监管的“ 大一统” 或者体 系的完整为目标
8、。其次是处理好几个关系。一是立法和改革的关系。当前， 全面深 化改革本身就是重要的基本国情。资本市场立法与资本市场改革决策 相衔接， 适应改革需要， 也是一切从实际出发的必然要求。当前我国全 面深化改革已经进入攻坚阶段， 这个阶段改革的特征是， 改革是系统的 而不是零碎的， 是全面配套的而不是单兵突进的。这就要求我们完善 资本市场的立法， 在注重立法决策与改革决策相统一的过程中， 既要注 重 与 资 本 市 场 的 改 革 相 统 一 ， 还 要 与 其 他 经 济 领 域 的 改 革 相 统 一 。 二是政府和市场的关系。这是经济体制改革的核心目标， 也是后发国 家在改革中的难题。由于资本市
9、场的特殊性， 在这一领域处理好政府和市场的关系难度更大。资本市场立法既要尊重资本市场的客观规 律 ， 发挥好市场在资源配置中的决定性作用， 划清政府与市场的界限， 进一步简政放权， 激发市场的内在活力， 又要充分考虑当前政府监管能 力 、 市场主体诚信度、 中介组织自律水平和投资者素质等实际情况， 切 实做到防好风险、 守住底线。三是风险自负与加强投资者保护的关系。 既要尊重资本市场风险自负这一通行规则， 打破“ 刚性兑付” 对市场机 制的扭曲， 培养股权文化、 培育契约精神， 又要根据我国上市公司治理 结构以及投资者自我保护能力等实际情况， 加强对控股股东行为的有 效规范和约束， 防止其滥用
10、控制权损害中小股东合法权益;同 时完善信 息披露、 投资者教育、 投资者适当性管理等制度， 切实强化对投资者特 别是中小投资者权益的保护。四是资本市场法律相互之间的关系。现 有制度环境也是立法中必须考虑的实际情况。当前我国资本市场立法 已从“ 大刀阔斧” 进入“ 深耕细作” 的新阶段。制定新法或者修改旧法， 都要认真考虑并处理好与资本市场现有其他法律法规的关系， 注意保 持资本市场制度体系的内在和谐， 增强制度的合力。最后是力求凝聚最大共识。资本市场立法要切实做到从中国实际 出发， 就必须使立法过程成为不断寻求共识的过程。当前， 资本市场发 展日新月异， 利益群体不断分化， 利益关系更加复杂，
11、 利益主体诉求日 趋 多 样 ， 对制度建设的期待各有不同。此 外 ， 不同的监管部门出于自身 职 责 ， 对市场、 产品也有不同的理解和认识。立足这一实际， 在资本市 场立法中就需要找到参与各方的“ 最大公约数” ， 妥善平衡不同利益群 体的关系。在立法工作机制上， 要 进 一 步做好“ 开门立法” ， 不断深化 相关各方立法参与程度， 体现诉求， 回应关切。我们正站在新的历史起点上， 完善我国资本市场立法工作还有很 长的路要走。现状与目标之间总会有一段距离， 推进立法也是一个长 期艰巨的过程， 很难“ 毕其功于一役” ， 需要智慧和耐心。唯其艰难， 方 显勇毅;唯其磨砺， 始得玉成。在座各位对资本市场都有深刻的理解， 相信通过本届论坛， 大家互相交流启发， 一定能够为进一步完善我国资 本市场立法贡献出真知灼见。祝本届“ 上证法治论坛” 圆满成功！谢谢大家！
