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1、公共事业组织的公 共责任及其监督 与之类似的事件：千里追踪希望工程假信社会救助站付广荣和阳光儿童村诈骗社保基金被愚弄的爱心 上海科洋科技有限公司的两位先生度过了一个愤 怒的国庆节，他们在四川找到公司通过正规希望工 程渠道一对一捐助的17名儿童，在一年内只有3名 明确收到他们的捐助款。 更令人吃惊的是，他们发现曾让他们感动流泪的学 生来信，有8封是假的，信中称收到捐助也是假的 2000年9月，这个规模不大的私营企业向四川与湖 南的青少年发展基金会各汇去1万元，以一对一结 对子的方式，捐助了两省各25名儿童。一对一的方 式是捐助者款项专用于一固定儿童，小学期间共 400元，每学期资助50元。9月1
2、2日与13日，两个 基金会寄来收据，确认收到汇款。 科洋公司按发来的受助者名单，给每个孩子写了 封信，表示资助意向。一年之内，四川有15个孩 子陆续回了信。令人奇怪的是，其中有13个孩子 问，钱什么时候能收到？2001年6月，科洋致电 四川青少年发展基金会查询。 2001年8月，科洋收到了7封四川宣汉县丰城 区不同乡的受助儿童来信，都表示收到了钱。这 7个信封笔迹完全相同，2001年7月30日8时寄自 同一邮局。科洋怀疑信件真实性，请四川青少年 基金会查询，不久基金会转来丰城区少工委答复 ，解释说：“地处山区，大部分学生邮寄书信不 方便，有的要步行几十公里，因此由受助学生写 了信后由老师在回区
3、学习时统一寄出。” 捐资者自费调查 “这学期语文得了78分，数学89分，班上第四名 。非常感谢你们对我学习和家庭的帮助。” 署名“胡先锋”的信说：“严老师对我说，已经把 我当作救助对象。就这样严老师帮我把书费交了 ，我终于在开学一周又回到校园。我非常感 谢你们，不然去年我有可能停学一年。” 但12岁 的受助生胡先锋根本就没有收到科洋公司的希望 工程捐助，他停学一年，直到姑姑在外打工给他 付了100元学费，今年秋季才复学。信中还把胡 先锋从事实的“课代表”提升为“中队长”，至于“期 末考数学98分和第一名差一分”，实际上他却在 停学期间，根本不可能有成绩。 这8封假信，表面看起来都是孩子的笔迹，
4、 文笔模拟小学生的口吻，甚至不乏文采，有 一封说：“你们那今年闷热吗？我们这可把人 热坏了，差不多一个月没下雨了，昨天才稍 微下了点雨，总算解暑了。阿姨你要保重呀 ！可千万别中暑了。” 有的富有情节：“在写这封信之前，我根本 就不会写信，就连格式也不知道，但我苦苦 央求老师教我写，后来老师教我查字典，写 不来的字就给我说，我终于可以把自己想说 的话告诉你了” 收容所救助站救助站被停用的监控器广州救助站6月份比5月份主动求助的 人员已经增长了2.5倍 监管慈善救助救助站的困惑：该来的不来跑站倒卖车票孤儿院、养老院资金短缺简单的换牌子沈阳市的付广荣修建了一个儿童村，专门收 养犯人的孩子。儿童村4年
5、之内获得了社会各 界100万元的捐赠。但是，随着时间的推移， 大家开始对儿童村的帐目产生质疑，怀疑付 广荣并没有将全部的钱用在孩子们身上。 好不容易才有了上学的机会，却又经常不上 课，这又是为什么呢？原来，园园他们被组 织到各地去演讲他们讲述着自己充满苦难的 过去，赞美着今天的幸福生活。据了解，每 次这样的活动儿童村都会得到几千至几万的 捐赠，但这种做法却在社会上引起了异议。 当地一家媒体的记者做出评价说：不断重复 那段母亲杀害父亲的痛苦经历，对于一个孩 子来说实在是太残忍了。 对此，付广荣却解释说，这样做的目的就是让 孩子们把心里的冤屈尽情发泄，让眼泪尽情流淌 ，这样对他们的身体有好处。付广
6、荣说，每次演 讲都是受邀请才去的，根本不是以筹集募捐为目 的。但是，仍然有人怀疑付广荣在利用孩子们赚 钱。人们开始以另外一种眼光重新审视儿童村。那么 ，园园他们在儿童村的生活到底怎样呢？人们发 现园园他们虽然住着宽敞的楼房，可吃得并不好 ，衣服也破旧，儿童村也没有洗浴设施，孩子们 连洗澡的地方都没有身上常散发着不好的味道。 据了解，孩子们的生活主要依靠社会上的捐赠。 那么，这几年儿童村到底接受了多少捐款，孩子 们的正常生活能得到保证吗？ 有儿童村的老师透露，大部分钱都没用在孩 子们的身上，却一连建了三幢小楼。 付广荣说儿童村接受捐赠她都记有流水账， 但捐赠的形式很多也很杂，有钱有物，有多 有少
7、，她不能保证每一项都有据可查。对这 些捐赠，付广荣没有雇佣会计，只是按照家 庭管理的方法记账，她说她凭良心保证，捐 赠的每一分钱都用在了儿童村的孩子身上。 付广荣说，儿童村是她和孩子们的家， 这个家的进账和支出也全由她这个当妈妈的 掌管，然而，正因为如此，使人们对儿童村 有了更多的猜疑。慈善监督难在哪里？独家采访民政部法规办负责人 记者：个人或民间团体允许依法注册儿童福利院吗 ？吴明：允许。 记者：需要什么资质条件？吴明：社会福利机构管理暂行办法规定， 必须与当地县级以上政府民政部门共同举办，社会 福利机构收养孤儿或者弃婴时，应当经民政部门逐 一审核批准，并签订协议书。记者：孩子如果不是孤儿，
8、就不在社会福利机 构的收养范围之内，是这样规定的吗？吴明：按法律规定，民政部门管理的儿童福利 机构的收养范围是孤残儿童，但在现实中有很多复 杂情况。 记者：那么，“不是孤儿的孤儿”父母不能 尽抚养义务的孩子谁来管呢？有没有合法的 机构收养这种孩子？吴明：虽然父母在世，但因患重病或者 在监狱服刑等原因没有能力抚养孩子的，按 现行规定，应该由孩子的近亲属做监护人抚 养孩子。如果近亲属不愿做监护人，也可以 由当地居民组织或者民政部门做监护人。现在有很多公民自愿为“不是孤儿的孤 儿”尽抚养义务，也成立了一些组织，对这 些做法应给予鼓励。例如，西安有一位女警 察，辞职注册了一个民间组织，专门抚养父 母在
9、服刑的孩子，表现了公民的公益心。 记者：沈阳市成立了调查组对儿童村的账目进行 审计，初步结论中包括“财务状况混乱”。如果发 生在合法注册的慈善组织，应该如何处理？吴明：是贪污、挪用还是侵占，要按具体情 况依法处理。捐赠人有权要求撤回捐赠。记者：对于财务混乱问题，是要规范还是取 缔？因为沈阳儿童村没有经过注册。吴明：我国对社会组织实行登记核准制度， 满足一个组织的合法地位是要登记的，非法民间 组织应予取缔。具体不清楚沈阳儿童村为什么没 有注册，如果做的是公益事业，还是应该按程序 确认合法性。记者：如果取缔儿童村，孩子由谁来管？会不会 流浪街头？吴明：如果取缔，应该在取缔之前，由民政 部门对孩子作
10、出妥善安置，可以安排到政府举办 的儿童福利院，也可以安排到合法注册的民办福 利院，绝不能让孩子流浪街头。记者：类似沈阳儿童村这样未经注册的民间 福利机构在全国各地比较常见，主要是什么原因 ？吴明：原因是多方面的。目前国家对民间组 织登记实行双重管理，也就是说在登记之前，需 要一个同级政府部门初审，由这个部门作为民间 组织的业务主管单位，但找这样一个“婆婆”非常 难。现在政府职能还没有完全转变，有些政府不 该管的事还在管，随着法治政府的建立，相信这 些问题会得到解决。案例分析公共事业组织公共责任的特殊性： 1、公共事业组织的公共责任分为两个层 次，低层次的责任意味着“避免违规，避免 不当行为和账
11、目的完善管理”；高层次的责 任体现为“资源的有效利用以实现所追求的 目标”。 2、慈善事业，运营的是公众的信任和期许 ，承担的也是公众的信任和期许。 3、没有约束的人性不可信赖，对道德的完 美要求往往潜伏崩溃的前景。慈善事业对 一个人的品质要求是很严格的。 4、 产权特点： 非营利的资产不存在一个完整产权的拥有 者 剩余索取权和剩余控制权的分离 受托人剩余控制权的受约束性 受益权缺乏明确主体财务监督是我国公益机构监督中最为 薄弱的环节。 目前公益机构的财务违规现象和腐 败主要体现为：一是公益机构的违 规筹款；二是挪用公益基金及捐赠 物资从是不符合其宗旨的活动和事 业；三是侵占或贪污捐赠款；四是
12、 逃税漏税、逃汇骗汇；五是日常管 理中的财务浪费。财务规制对慈善机构的特殊要求，包括： 第一，盈余分配约束。 第二，支出比例规定。机构的支出必须达 到总收入额的90%以上，即剩余不得超过 10%，以鼓励事业投入及发展。 第三，行政开支比重规制。项目开支和行 政开支，行政开支要保持在15%-20%。 第四，对公共事业组织“不公平竞争”的规制 。在美国社会有大大小小上万个民间公益基金会， 它们独立于政府。政府通过税收制度予以鼓励， 同时用相关的法律予以监督。 美国现代公益事业与传统的慈善活动不同，主要 有三个特征：一是其目标是“治本”，美国不少基 金会的口号是“向贫困的根源开战”；二是有组织 、科
13、学地用钱，其有健全的组织架构，每笔钱的 用途都会加以严格评估；三是“授人以渔”，不是“ 授人以鱼”，其主要是帮助人自立以摆脱贫困， 很注意避免养“懒汉”。因此，美国的基金会所开 展的项目虽然林林总总，但教育和健康领域始终 是最集中的关注点，有了平等的受教育机会和健 康的体魄，就有公平的竞争机会。 美国人普遍认为，发财是自己有能力，但发 了财就应该回报社会，每个公民、包括每个 企业都应该对社会有责任感。公益捐助在美 国不但被看作是一项义务，而且是捐赠人的 权利和精神寄托，从全社会的价值观而言， 有一种无形的压力要人们为社会尽义务。 洛克菲勒等美国早期慈善家认为，弱势群体 受教育程度较低，越穷越上
14、不起学，所以这 样就形成了恶性循环；同时营养不良导致健 康状况不佳，就无法与别人竞争。这样一来 ，它就失去了竞争能力，所以早期的一批公 益家的关注点在于教育，还有一个重点就是 医疗卫生。在卡耐基基金会建立初期它捐赠给教育的经 费是560万美元，而当年美国联邦政府的教育 经费是500万美元，它一家就超过了美国联邦 政府一年的教育经费。不管怎么样，它的富 可敌国还是很重要的。这个传统一直传下来 ，包括比尔盖茨，据说比尔盖茨最喜欢读的 文章就是卡耐基的文章，他的文章讲了现代 公益社会的基础。而且他们还有一个思想就 是人们要在生前把财产捐出来，卡耐基自己 也是这样。他们认为所谓的体面生活是要全 社会认
15、可的，花钱的智慧和赚钱的智慧是一 样的。 在一些发达国家，慈善事业等第三次分配的总量 大概占GDP的3%5%，而在我们国家现在只占 0.1%；在美国，从事与慈善、社会公益事业相关 的工作人数大约占了就业人口的10%，如果我们 国家慈善事业发展到如此程度，将创造上亿个就 业岗位。 继盖茨决定全身心投入慈善事业之后，世界第二 富豪、美国投资家沃伦巴菲特准备将自己80%的 财产捐给慈善事业。 巴菲特目前资产总额大约为 440亿美元，根据当日市值计算，巴菲特打算捐 出的股份价值370亿美元，将主要捐给由世界首 富比尔盖茨及其妻子梅琳达建立的基金会,这笔资 金将使盖茨基金会的资金翻倍。 非营利组织监 督
16、的理论基础 (一)经济人假设与非营利组织的监督不论国外国内，在医疗、教育、科学研究、文化 艺术、社会福利等多个非营利机构最为活跃的领 域，我们都可以看到大量的非营利组织的成员偏 离甚至背离非营利组织的宗旨，置社会公益于不 顾而谋求自身的利益，而在我国“改革开放以来 ，我国在“政事分开”、“政社分开”的进程中，更 多强调的是政府的分权与放松管制，而忽略了对 非营利组织的监督与管理。政府现行的所谓管理 更多只是表现为对社会团体、民办非企业单位、 事业单位的审批，而不是监管在缺乏有效监管的 情况下，非营利组织的发展更加不规范。 (二)我国非营利组织的发育与非营利组织的监 督我国非营利组织的成长与政府行为和政府意 志有着异乎寻常的密切联系，不仅其发展受 到政府意志的巨大影响，而且现有的相当一 部分非营利组织本身就是由党政机关转制而 来，在这种格局下产生的非营利组织是十分 不完善的，非营利组织往往不能充
