宏观调控权配置之法律解析

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1、法制在线 ?Law view宏 观 调 控 权 配 置 之 法 律 解 析周? 静(中南财经政法大学法学院? 430074)?摘? 要?宏观调控权的配置不仅涉及相关国家机关之间的分权问题,而且还涉及对宏观调控本身的理解, 而我国?宪法?第 15条只是做了宣示性的规定, 并没有从总体上规定宏观经济调控权的配置。鉴于此, 本文拟在梳理各种观点的基础上, 对宏观调控权的内涵、 特征、 构成展开探讨, 着重对宏观调控的配置问题进行分析, 从而得出宏观调控权的配置应是由中央和地方共享。在此基础之上, 初步构建出中央与地方宏观调控权配置的体系。?关键词?宏观调控; 宏观调控权; 配置; 权力; 中央与地方

2、一、 引? 言 权力 权利通常被视为是法学研究上的核心范畴。与此相应, 宏观调控权, 即宏观经济调控权, 也就成为了宏观调控法的核心范 畴, 因为, 宏观调控法的理论和制度都是围绕着宏观经济调控权的 产生、 运行、 控制等问题而展开的。法律首先必须赋予调控主体宏观调控权并加以保障, 同时又对调控主体在法定范围内进行宏观 调控加以规制, 这样才能保证国家宏观调控的科学性和有效性, 从 而实现宏观调控的目标。因此, 研究宏观调控法理论, 首先应重点 研究宏观调控权。但是, 当前经济法学界对于宏观经济调控权的 认识仍存在一定分歧, 尤其是对宏观调控权的配置争议较大, 其核心即如何解决集权与分权的问题

3、。为此, 有必要从法律的角度来 解析与宏观调控权配置相关的问题。 二、 宏观调控权的内涵 (一 )相关概念的界定。宏观调控权与宏观调控行为是密不可 分的, 宏观调控权是静态概念, 宏观调控行为是动态概念, 是宏观调控权运行的表现形式, 二者是内容与形式的关系。因此, 在研究 宏观调控权时, 首先要回答什么是宏观调控。宏观调控, 是一个经 济学的术语, 指国家从社会经济的整体利益出发, 运用计划、 政策 和各种经济手段对宏观的经济运行所实施的调节和控制。 关于宏观调控权的界定, 有行为资格说、 职权说等等, 但通说 均认为宏观调控权是现代国家公权力的一部分。笔者认为应从内涵和外延上全面界定宏观调

4、控权的定义。首先从内涵上, 宏观调 控权应当是根据?宪法?和法律的规定, 由国家宏观调控机关运用 经济的、 法律的和行政的手段对国民经济的运行进行调节与控制 的权力; 其次从外延上, 宏观调控权是国家权力的重要组成部分, 是经济法上的权力, 它包括宏观调控的决策权、 执行权、 监督权等,是一种综合性的权力。 宏观调控决策权是指根据?宪法?和法律的规定, 由宏观调控机 关从全局出发并对国民经济形势加以判断, 从而对宏观经济运行目 标及其实现的方式、 手段和程序等作出战略决策和战略规划的权力。 它是对一国社会经济结构和运行进行调控的一种决策, 涉及一国的组织目标? ? 社会经济的协调、 稳定和发展

5、, 以及战略规划? ? 社会经 济结构和运行的重大事项, 具有长期性和全局性的特点。 宏观调控执行权指的是根据宏观调控决策, 由宏观调控的执 行机关在各自职权范围内执行宏观调控决策, 落实宏观调控措施的权力。 宏观调控监督权则指的是宏观调控监督机关对宏观调控的决 策权、 执行权的行使、 执行过程及结果进行审议、 评价和监督的权 力。宏观调控监督包括两方面的内容: 程序上的监督是指对指对 调控主体是否依法定条件、 方法、 程序制定并执行宏观调控决策所进行的监督; 实体上的监督是指对调控主体制定及执行宏观调控 决策是否符合客观经济规律, 是否符合法律法规的规定, 是否实现 预期的效果, 并达到宏观

6、调控目标所进行的监督。 (二 )宏观调控权的特征。宏观调控权作为一项综合性的国家 公权力, 除具有国家公权力的一般特征? ? 专属性、 法定性、 社会 公共性等, 它还具有一些特定的特征:第一, 宏观调控权是国家经济调节权的一种, 是区别于传统国 家权力? ? 立法权、 行政权、 司法权的一种新型国家权力。虽然宏 观调控权与行政权存在交叉, 特别是宏观调控执行权在权力性质 上与行政权相似, 但宏观经济调控权与传统行政权在产生的基础、 权力的性质、 权力的主体、 行使的方式、 运行的作用、 作用的领域、 保护的法益等方面都不尽相同, 不能混为一谈, 否则将会影响学科 理论之间的逻辑严密性。第二,

7、 宏观调控权具有宏观经济性, 区别于市场规制权。宏观 调控权作为国家的一项特定的经济职权, 其作用的领域为宏观经 济领域, 其行使的目标是促进经济增长, 增加就业, 稳定物价, 保持 国际收支平衡。而很少关注微观的、 个体的经济主体的具体运行。 第三, 宏观调控权主要集中在中央一级的国家机关, 具有中央 集权性, 区别于?地方经济调控权?。既是?宏观?, 则应当是一国范 围内的? 宏观?, 而一国范围内某一行政区域范围内的?地方经济调控权?, 是不能够称之为宏观经济调控权的, 它只是一种具有落实 ? 宏观调控措施?义务的权力, 并不能够等同于宏观调控权的本身。 第四, 宏观调控权所保护的法益是

8、社会整体利益。经济法是维 护社会整体利益之法, 而宏观调控权作为经济法上的重要权力, 理应 体现保护社会整体利益的宗旨。譬如, 在宏观调控法中, 为了维护社 会整体利益, 政府综合运用计划、 财政、 税收、 金融、 产业政策和价格指导等宏观调控手段来调控国民经济运行, 以实现经济总量的平衡 和经济结构的优化, 保证社会经济的全面、 协调和可持续发展。 三、 宏观调控权配置之反思 宏观调控权作为一种权力, 必须对其进行有效配置, 使各类宏观 调控主体的权力明晰, 职责明确, 这样才能更有效地进行宏观调控。 因此, 宏观调控权的配置是指宏观调控权按照一定的配置原则在调 控主体之间应当如何分配的问题

9、, 即宏观调控权在中央国家机关之间以及中央与地方之间应如何分配。具体而言, 包括两方面: 其一是 横向的配置, 指宏观调控权在中央国家机关之间的分配; 其二是纵向 的配置, 指宏观调控权在中央和地方政府之间的分配。 基于此, 笔者认为在构建宏观调控权的配置时应遵循下列原则: (一 )合法性原则。即调控权法定原则, 调控主体的权限、 手 段、 相关责任和调控活动必须由法律做出规定。这是权力配置的?33?法制在线 ?Law view基础, 也是有力的保障。这一原则要求: 第一, 任何类型的宏观调控权都应当是法定的, 不论是决策权、 执行权还是监督权, 必须有 其法律依据, 来源于法律, 受法律的限

10、制。任何调控主体不得通过 非法律手段为自己或其下属机关设定宏观调控权。这应当首先体 现在宪法的层面, 在国家的宪法中, 不仅应对宏观调控做出宣示性 的规定, 而且还应在总体上做出规定。第二, 宏观调控权的实体和 程序法定。具体包括权利主体法定、 内容法定、 行使程序法定。 (二 )合规律性原则。指的是宏观调控权的配置应当符合经济 发展和运行的客观规律, 具备合理性。其配置应保证调控主体在 行使其宏观调控权时, 能够按照经济规律的客观要求, 以市场为基础, 在市场难以发挥作用或不能发挥作用的宏观经济问题中适时 制定恰当的宏观调控决策, 有力地落实宏观调控措施, 促进和保护 市场机制调节功能的充分

11、发挥。 (三 )协调与优化原则。宏观调控的主要目标是维护经济总量 的基本平衡, 促进经济结构优化。宏观调控权的配置应以协调与优 化为目标, 尽量排除那些阻碍、 干扰平衡与优化的种种因素, 特别是 是要加强各类宏观调控政策、 措施、 制度等方面的协调。在对宏观调 控权做出具体划分后, 就涉及到在中央政府的相关职能部门之间如何更好地划分宏观调控权的问题; 怎样将地方总量与地方整体利益 与中央层级的宏观调控相协调的问题等等。因此, 在宏观调控权的 配置方面必须慎重, 且尽量明晰和协调。? 协调与优化?则意味着一 方面, 需要厘清宏观调控权配置的各个层级, 并明确各层级之间的具 体权限; 另一方面,

12、在明确配置的基本框架之后, 仍要建立一系列的 机制, 来保障和促进宏观调控权的协调状态。 四、 宏观调控权配置之构建 通过上述分析, 笔者拟对宏观调控权配置的构建作如下建议:(一 )中央与有关部门之间? ? 横向配置。首先, 从我国 ?宪 法?第 62条、 第 67条的规定可以看出, 不论从宏观调控的立法还 是从国民经济和社会发展计划的制定和通过来看, 宏观调控决策 权的主体是并且只能是国家最高权力机关? ? 全国人大及其常委 会。这是由宏观调控权的中央属性及其所调整的对象的宏观性、 广泛性决定的。虽然根据?宪法?第 89条及?立法法?的规定, 国务 院享有制定行政法规的权力和? 授权立法权?

13、; 享有编制和执行国 民经济和社会发展计划、 国家预算的职权; 享有对国民经济和社会 发展计划、 国家预算在执行过程中所作的部份调整方案提请全国人大常委会审查和批准的权力。但编制权和提请审查和批准的权 力都不能等同于宏观调控决策权。因此, 从? 调控权法定原则?的 角度, 国务院不应享有宏观调控的决策权, 以防止其随意性。 另外, 在中央一级的立法机关之下, 中央一级的政府及相关职 能部门应成为宏观调控执行权的主体。而且, 在中央政府, 行使宏 观调控权的也不是所有的经济管理部门。在我国从事宏观调控的 经济管理机关主要包括从事经济计划、 财税、 货币、 内外贸易等国 家核心经济事务的中国人民银

14、行、 财政部、 国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会和对外贸易部等。明确这一系列的职能部门 的职责, 对宏观调控的执行实施是有积极意义的。 (二 )中央与地方之间? ? 纵向配置。宏观调控权的主体虽然 在中央一级, 但这并不代表中央是万能的。在现代科学技术水平的 制约下, 中央政府还不具备足够的能力去准确地收集所有的信息, 并 形成与整个社会相一致的社会偏好; 另外, 对于某些地方问题, 中央 并不必然就能解决或解决的比地方好。因此, 笔者认为地方应在符合宏观调控大方向的前提下享有一定的宏观调控权, 具体为宏观调控执行权, 主要起着执行中央宏观调控政策、 措施和决定的作用。这 取决于宏观调控

15、决策得以实施的需要。因此, 宏观调控执行权由中 央政府和地方各级政府分别享有, 在各自的职权范围之内, 联系各地 的实际, 具体落实中央宏观调控机关的宏观调控决策。 而关于宏观调控的监督权, 按照我国的现行政治体制, 对于程 序性监督具体体现为由中央与地方分别行使。全国人大及其常委 会作为宏观调控权的监督主体, 有权监督中央政府是否依法制定 及执行宏观调控决策, 而中央政府则有权监督其各职能部门及地方是否依法制定及执行宏观调控决策。在地方, 上级地方政府有 权监督下级地方政府是否依法执行宏观调控决策, 各级地方权力 机关有权监督本级地方政府是否依法执行宏观调控决策。实体性 监督则只能由中央单独

16、行使, 因为宏观调控决策的制定和执行是 否符合客观经济规律, 是否能达到宏观调控的目标只有中央才能 从全国、 总量上加以科学判断。 (三 )社会中间层? ? 不能作为宏观调控权主体参与配置。所 谓社会中间层主体, 是指独立于政府和市场主体之间, 为政府干预市场和市场主体之间相互联系起中介作用的主体, 如工商业者团 体、 消费者团体、 劳动者团体、 国有资产投资机构、 商业银行等。政 府与社会中间层的配合, 在实践中已经有了许多的表现, 如国有资 产管理部门通过国有资产投资机构决定国有资产的宏观布局, 进 行结构调整; 财政部门通过会计事物所、 资产评估事物所、 政府采 购中心、 社团等社会中间层, 运用经济参数调控等。社会中间层能 否成为宏观调控权的主体, 这涉及到政府与社会中间层的职责划分。笔者认为宏观调控权作为一项综合性的国家权力, 是法定权 力, 其专属性要求只能由宏观调控机构行使。社会中间层可以参 与到宏观调控的实施中来, 与宏观调控机构相配合, 但却不能成为 宏观调控权的主体, 这也是?调控权法定原则?的题中应有之义。 五、 结? 语 宏观调控权作为政府经济