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1、水库经济论文集大中型水库移民后期扶持政策实施中存在问题分析江西省移民办公室漆根顺去年?月,国务院下发了关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见?国发!# 号%,标志着水库移民后期扶持工作进入一个新的阶段,也从根本上保障了移民的权益,使移民搬迁后的恢复和发展有了一个根本保障。新的移民后期扶持政策实施后,使广大移民群众从国家的扶持中得到了更多更直接的实惠,得到了移民群众的衷心拥护。但由于水库移民搬迁安置情况的复杂性,使移民扶持政策在实施过程中遇到不少问题,特别是政策的边缘性问题 由于不能一时得到妥善解决,引发了不少问题。下面,就政策实施中的有关问题作一简要分析。一、非农户口移民对不能列入扶持范围反
2、映强烈在政策实施过程中,任务最重、难度最大的工作就是扶持人口的核定登记工作。如何科学合理地确定扶持人口的边缘问题,是保证政策实施 的关键。水库建设是一项系统工程,为水库建设做出贡献的群体也是很复杂的。从某种意义上讲,凡是因水库建设造成其土地、房屋等生产生活资料淹没,或因水库淹没和移民安置对其生计产生影响,而造成资产、未来利益直接损失的群体,均应界定为水库建设作出利益牺牲的群体,应该列人扶持范围。随着户籍制度的改革,将逐渐消除农村户口与城镇户口的差别,有的地方也已经开始了户籍制度的改革。因此,如果以移民户口是否属于农业户口来决定是否列人扶持范围,在实际工作中很难操作,这在一定程度上与国家的户籍制
3、度改革方向也不一致。从实际情况来看,目前农村户口与城镇户口在就业上已经不存在本质上的区别。大量的农村劳动力到城镇实现非农就业的同时,也有城镇户口的居民到农村承包土地,从事农业生产。特别是随着农村城镇化进程 的加快,农村与城镇正在逐步融合,两者差别也在逐渐消除,这在发达地区尤为突出。从移民农转非的原因来分析,包括以下几种类型&一是搬迁时实行非农安置的移民。搬迁时移民对能转为非农户口,并实现非农就业非常满意。但随着市场经济体制的不断建立和完善,有的企业不能适应市场需要,或倒闭或停产或改制,导致有的移民下岗待业,没有收入来源,生活甚至 比农村移民还要差二是因国家政策转为非农户口的“转户不转业”移民。
4、! ! (年,为解决农垦企业职工的城市低保问题,民政部和公安部专门下文,将愿意转为非农户口的一大批农垦企业 职工转为非农户口。但由于享受城市低保是有条件的,因此,大多数转为非农户口的移民并没有享受到城市最低生活保障。他们虽然转为了非农户口,但仍生活在农村从事农业生产,生产方式和生活地点均没有变化,与当地农民相比,这部分移民还要额外上缴农场一定的管理费用三是 自愿转为非农业户口的移民。主要包括因小孩进城上学、参军和进城买房等原因转为非农户口的移民。他们认为尽管是自愿转为非农户口,但 当初为国家作一# 一水库经济论文集出的贡献是一样的,应该在后扶政策中得到补偿。由此可见,转为非农户口的原 因复杂,
5、有 自愿的,也有因政策原因属于非 自愿的。有的实现了非农就业,也有的仍在从事农业生产。因此,那些 因政策原因而不是自愿转为非农户口的移民,特别是那些仍在农村从事农业生产的移民,对不能列人后期扶持范围心理很不平衡。在政策实施过程中,有的地方为缓解这部分人的矛盾,把一部分已转为非农户口的移民也登记列人了后期扶持范围,但却引发了其他地区非农移民的攀比。在要求得不到满足的情况下,有的移民多次到各级政府甚至到北京上访,有的移民还联名向全国人大写信,要求列人扶持范围。二、在扶持人数上实行“一次核定,不再调整”,地方在政策执行中压力很大在移民扶持人数上,中央对各省、自治区、直辖市! 年月 ) !日前已搬迁的
6、水库移民现状人口一次核定,不再调整对移民人口的自然变化采取何种具体政策,由各省、自治区、直辖市自行决定。由此给地方各级政府在实际工作中带来很大压力。一是各地上报的移民人数不够准确。国家在核定各省的扶持人数时,主要依据 ! !(年各省上报的调查数据,但这个数据的准确性不高。由于在! ( 年国家要求各地调查水库移民人数的目的不明确,导致各地对这项工作重视不够。有的地方敷衍应付,随便填写几个数据上报,造成有 的水库移民现状人口低于搬迁人口,出现负增长。也有的地方不负责任地随意夸大移民人数,导致有的水库移民现状人口比搬迁时的人口翻了十多番。因此,以此为依据核定的扶持人数与移民实际人数就存在较大差距。二
7、是在总人数控制的情况下,各地在扶持范围的界定上实行多重标准导致全国政策的统一性得不到保证。由于中央对各省的扶持人数“一次核定,不再调整”,由各地包干使用。因此,在实际工作中,各地只有根据核定的移民扶持人数来设定扶持范围。否则,在地方财政无法负担的情况下,实际人数超出核定人数部分的资金将无法落实。如人数指标比较宽裕,或指标不够但财政比较富裕的地方,对扶持条件就放得比较松,把部分非农户口、嫁出?人赘%的繁衍人口、水库影响人口、坝区?灌区%移民等均列人扶持范围。而那些指标比较紧张,财政又无法负担的地方则在扶持条件上就限制较严,如有的地方只把原迁移民登记列人扶持范围,其他移民则一律采取一种模糊概念,实
8、行项目扶持。或通过降低扶持标准来解决人数不够的问题。这样,造成扶持范围和扶持标准上的多样化,进而引发不同地区移民之间的攀比。为此,在移民后期扶持政策的实施过程中,在扶持人数的核定上应坚持实事求是的原则,凡是符合条件的均应纳人扶持范围,不同省份、不同地区应实行同样的政策标准,同样的扶持标准,不能搞多重标准。三、自主外迁移民实行属地管理,给安置地扶持人口核定工作带来很大困难有的地方在制定实施方案时就明确,自主外迁移民回原籍登记列人扶持范围,国家在批复实施方案时也表示了默许。但在! 年底国家发改委下发的发改农经【! +?! !号文件中又规定移民实行属地管理,给安置地移民扶持人口核定工作带来很大被动。
9、对于自主迁移的移民如实行属地管理,存在很多不合理的地方,导致很多问题得不到妥善解决。一是移民的身份难以界定。由于是自主迁移,接收地没有掌握任何有关移民身份的资料,无法对其身份进行界定。如果回迁 出地去核实身份,则成本太高,有时为了核实几个人的身份,要不远千里,核实成本比移民领取的扶持资金还高。一#一水库经济论文集二是容易出现弄虚作假行为。由于扶持资金不在本地支出,迁出地对移民的身份真实性不负责任,随便出证明,导致一些根本不是水库移民的人也列入了扶持范围。三是在扶持人数的指标上由迁入地解决也不合理。由于移民扶持人数是按水库核定到各省的,自主迁移的移民人数没有核定到迁人地,而扶持资金又要迁人地解决
10、,很不公平。四是各省对自主迁移移民的政策不一,容易引发攀比。如有的地方对自主迁入 的移民,全部登记列人了扶持范围。但也有的地方对自主迁人的移民一概不认。致使这些移民经常回原籍上访,要求在原籍列人扶持范围。因此,对自主外迁移民的扶持问题,应该由迁出地核定登记,在身份核实后,转人迁人地实行属地管理。同时,按实际人数增加迁出地的扶持人数指标,并相应减少迁出地的扶持人数,这样才能增强迁出地在移民身份核定工作中的责任心,防止弄虚作假行为。四、在后期扶持方式的确定上,难以协调各方的利益关系后期扶持政策在扶持方式上给了移民更大的选择余地,既可以采取现金直补方式,也可以采取项目扶持,还可以实行两者结合。在扶持
11、方式确定的程序上,要求既要尊重移民意愿,又要听取移民村群众的意见。按此要求,在具体实施过程中很难操作,无法保证移民和移民村群众的诉求都得到满足。从不同扶持方式带来的利益分析,就移民而言,如采取现金直补扶持方式,自己可以充分享有每人每年! !元扶持资金的支配权,受益最直接,受益程度最大。而对于为安置移民作出贡献的移民村群众来说,如果实行现金直补方式,由于他们不能列人扶持对象,将享受不到任何扶持带来的利益。而如果采取项目扶持,他们则可以和移民一样享受到国家扶持项目带来 的好处。因此,从各自双方的利益出发,移民和移民村群众出现截然相反 的两种选择也就成为必然。通过对移民和移民村群众的意愿调查,结果表
12、明&几乎, .的移民要求实行现金直补扶持方式,即将扶持资金直接发给移民。几乎#!.的移民村群众要求实行项目扶持方式,他们要求与移民一样享受到项目扶持带来的实惠。因此,究竟采取何种扶持方式,这是摆在各级政府和移民部门面前的一道难题。由于扶持方式的确定既要尊重移民意愿又要听取移民村群众意见,移民和移民村群众都可以在扶持方式上表达自己的利益诉求并希望得到满足。在这两者意见难以统一甚至截然相反的情况下,偏向任何一方,都会引发另一方的不满,这也是政策实施工作中的一个难点和热点问题。移民扶持方式确定工作是一项群众工作,涉及到千家万户的切身利益,如果政策给予的空间太 大,地方政府在具体工作中就很难协调各方面
13、的利益关系,稍有不慎,就会 引发矛盾。因此,在扶持方式确定上,国家应该作出比较明确的规定,不宜把问题交给群众。特别是作为移民扶持政策的实施,不宜让非移民参与到扶持方式的确定工作中来,以避免不必要的麻烦。五、现行移民工作管理体制难以适应后扶工作的需要为落实好移民后期扶持政策,国务院要求“抓紧研究组建统一的国务院移民管理机构,在新机构组建之前,由发展改革委牵头,会同有关部门建立部际联席会议制度,及时协调解决水库移民后期扶持政策实施中出现的问题。省级人民政府也要整合现有移民工作力量,明确负责移民工作的管理机构,明确职能,充实人员,工作经费要纳人同级财政预算。”但目前移民工作管理体制现状远不能适应实际
14、工作的需要。首先,管理体制不健全,部门间职责不清。目前,国务院还没有成立专门的移民管理机构。在国务一#/一水库经济论文集院# 号文件出台前,中央直属水库移民遗留问题处理由水利部归口管理。但新的移民后期扶持政策实施后,国务院一直没有明确专门的机构来负责此项工作,虽然建立 了部际联席会议制度,但在对地方工作的指导上跟不上实际工作的步伐。这就必然导致各地工作进展不平衡,政策执行不统一的问题。尽管各省基本上都成立了专门的移民机构,或明确了负责移民工作的部门,但各省移民机构的级别、性质、人员力量等差别很大,归口不一。受国务院部际联席会议制度的影响下,绝大多数地方的后期扶持政策实施工作都是由多个部门共同参
15、与。如发改部门牵头编制规划并参与项目的确定,财政部门负责资金的筹集、下拨和核算,移民部门负责人口的核定登记和项目的实施,等等。这样,作为专门从事移民工作的移民主管机构,其职能不但没有得到加强反而弱化了,移民机构的主体地位得不到发挥,开展工作常常受制于其他部门。在实际工作中,由于各部门之间虽有“职”的分工,但无“责”的明确,相互之间扯皮的现象很严重,工作协调难度大。实行移民工作多部门参与,从表面上加大了工作力度,实际上却增加了工作环节和成本,不利于工作效率的提高。只要一个环节出了问题,一个部门的工作滞后,就影响到整个工作大局。其次,县、乡两级移民机构工作力量薄弱。移民后期扶持的主要工作在县一级,
16、但县级移民机构的现状却很不乐观。大多数地方没有成立专门的办事机构,由其他部门兼管。或有机构,但没有落实人员编制,多为兼职从事移民工作,加上多是半路出家,缺乏专业知识,对移民工作业务不熟悉,很难适应工作需要。同时,扶持人口的动态管理和扶持项目的实施管理工作任务也非常繁重,这些工作均离不开乡镇一级政府的支持和具体参与,但乡镇基本上没有专职的移民干部,这就导致许多政策得不到真正落实,甚至出现政策在执行中走样的问题。第三,移民工作经费不落实。在发达地区这个问题不很突出,但在中西部经济不发达地区,县级财政基本上都是吃饭财政,没有能力安排足够的工作经费来保证移民工作的需要。新的政策又规定移民后期扶持资金既不能提取工作经费,也不能安排培训经费,在工作经费没有保障的情况下,要正常开展各项工作,挤占挪用专项资金就难以避免。结果是省了“芝麻”,丢了“西瓜”。因此,要确保后期扶持政策的顺利实施,一方面要切实加强移民机构建设,提高移民干部队伍的综合素质和管理能力。一方面要切实保障工作经费的需要,在各级财政不能足额保证工作经费的情况下,应允许在后扶资金中
