新型农村金融机构改革可行吗_基于监督效率视角的分析

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1、新型农村金融机构改革可行吗? 基于监督效率视角的分析洪正内容提要: 本文基于监督机制建立了借款人融资条件决定的道德风险模型， 比较分析了各类新型农村金融机构的监督效率及其对农村融资状况的影响。结果表明: 现有商业银行缺乏明显的监督比较优势， 由其组建的村镇银行和贷款公司将难以长期持续经营; 小额贷款公司因需要全部自有资本运营， 对民营资本监督效率提出了过高要求而难以在农村地区普遍设立; 资金互助社从农户生产经营中内生出来能有效实施相互监督和合同互联， 与专业合作社或龙头公司联合发展时可显著改善农村融资状况。当前以商业银行为主导的农村金融增量改革， 体现了政府隐性存款担保下国家对于民营资本金融风

2、险的过度防范， 以及商业银行为了经营特许权价值作出短期选择的双重契合。进一步的改革需要逐步从国家外生主导模式向民间内生成长模式转变， 充分发挥民营资本和各类新型农村经济组织的作用。关键词: 新型农村金融机构监督效率融资条件改革逻辑*洪正， 西南财经大学中国金融研究中心， 邮政编码: 610074， 电子信箱: xchill 163. com。本文得到了国家社会科学基金青年项目 “金融高管薪酬设计与金融风险防范” ( 10CJY072) 、 2006 年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国金融国际化中的风险防范与金融安全研究” ( 06JZD0016) 和西南财经大学 “211 工程”

3、项目资助。感谢两位匿名审稿人的宝贵意见， 当然文责自负。各类新型农村金融机构的性质、 准入、 业务范围及监管规定详见银监会网站: http: / /www. cbrc. gov. cn。值得一提的是贷款公司和小额贷款公司之间的区别和联系。贷款公司由商业银行和农村合作银行全额出资发起组建， 归银监会监管; 而小额贷款公司则由自然人、 企业法人与其他社会组织投资设立， 归各省政府负责监管。其共同点都是为农民、 农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构， 不能吸收存款。一、引言农户( 或农村中小企业) 融资难一直是我国农村金融体系改革面临的核心问题。农村金融体系不发达， 导致了农村资金外流、

4、 农村金融供给不足， 由此造成了农村和农民生产经营所需资本投入严重不足， 制约了我国 “三农” 的发展( 成思危等， 2005) 。因此， 自 2006 年以来我国启动了新一轮农村金融体制改革， 其显著特点是放宽农村金融市场的资本准入， 允许境内外银行资本、 产业资本和民间资本到农村地区投资、 收购、 新设各类新型金融机构， 主要包括村镇银行、 贷款公司、 资金互助社以及小额贷款公司等，开展对农村的金融服务， 经试点后现已在全国范围内推广。根据银监会 2008 年年报统计， 截至 2008 年底， 全国共有 107 家新型农村金融机构开业， 其中村镇银行 91家， 贷款公司 6 家， 农村资金

5、互助社 10 家， 分别占比 85. 04% 、 5. 61% 、 9. 35% ; 共吸纳股金 41. 2 亿元， 吸收存款 64. 6 亿元， 贷款余额 34. 2 亿元， 其中， 农户贷款 13. 98 亿元， 小企业贷款 18. 8 亿元。银监发 2009 年 72 号文件进一步明确了在未来三年内( 20092011) 我国新型农村金融机构建设的主要架构， 根据规划， 到 2011 年末计划设置新型农村金融机构 1416 家， 其中村镇银行 1131 家， 贷44洪正: 新型农村金融机构改革可行吗?款公司 114 家， 农村资金互助社 171 家， 分别占比 79. 87% 、 8.

6、05% 、 12. 08% 。从相关资料来看， 各地对小额贷款公司申请设立也非常踊跃。本轮新型农村金融机构改革是在监管部门主导下展开的， 总体上体现了放宽农村金融资本准入的同时又进行了审慎限制的思路。从监管政策和目前试验的情况来看， 这次改革呈现出以下几个重要特点: 一是外生金融与内生金融相结合。相对于农村或农民而言， 村镇银行、 贷款公司由现有商业银行发起组建属于外生金融， 而小额贷款公司来源于农村民间资本， 资金互助社是农民基于生产目的在资金上的合作， 属于内生金融。二是新型农村金融机构的组建以现有正规金融机构为主导， 且由中央与地方实施分类监管。无论是从计划目标还是从实际设立的情况来看，

7、 村镇银行无疑占最大比例( 80% 左右) ， 其次是资金互助社， 最少的是贷款公司， 而村镇银行和贷款公司必须由现有金融机构作为主要发起人设立。由于这三类金融机构都与存款( 机构) 相关， 由银监会负责监管; 小额贷款公司因与存款( 机构) 没有直接联系， 归省级政府部门监管。三是发起设立村镇银行和贷款公司的现有金融机构类型非常多元化， 几乎包括国有银行、 全国性股份制银行、 地方性商业银行以及农村合作银行或农商行等在内的国内所有类型的商业银行， 甚至还引进了外资银行。部分金融机构还同时组建了村镇银行和贷款公司， 从我们调查的情况来看， 多数金融机构更愿意设立村镇银行而非贷款公司。四是小额贷

8、款公司的发展呈现出城市化倾向， 对其监管也更为审慎。从相关资料来看， 各地对小额贷款公司申请设立踊跃， 这与贷款公司设立情况形成鲜明对比。发起设立的主体以民营企业为主， 设立的地区向大城市尤其是中心城区集中， 而偏远落后地区则相对较少。由于是民营企业主导的金融机构对其监管也显得特别审慎， 如小额贷款公司只能向不超过两个银行业金融机构融入资金， 融入资金比例不超过自有资本的 50% ; 在小额贷款公司改制设立村镇银行时， 要求由现有银行业金融机构作为主发起人。五是鼓励在农户自愿合作基础上发展农村资金互助社， 优先选择在农民专业合作社基础上进行组建， 将资金互助社与农村新型经济组织联系起来。资金互

9、助社属于真正意义上的合作金融， 从而显著区别于政府主导下农村信用社的虚拟合作模式( 谢平， 2001) 。新型农村金融机构的改革及其呈现出来的特点给我们提出了两个基本问题: 一是从改善农村融资状况来看， 新型农村金融机构是否具有经济可行性?其未来的发展前景如何?目前的监管政策是否恰当?二是新型金融机构改革及其特点背后的经济逻辑是什么?具体来说， 政府为什么会选择以现有金融机构为主导来推动新型农村金融机构改革， 即以国家主导的外生金融为主， 民间542011 年第 2 期以重庆市为例， 自 2008 年 8 月初该市颁布有关小额贷款公司设立的文件后， 相关企业便表现出浓厚兴趣， 其中以民营企业最

10、为踊跃。截至 2009 年 7 月底， 在已批准设立的 66 家小额贷款公司中， 提出申请的 90% 为民营企业。资料来源: http: / /www. zgjrw. com/News/20091022。张杰( 2003) 将内生金融理解为在客观供求刺激下民间自发组织形成的为民间经济融通资金的所有非公有经济成分的资金运动。最初的农村信用社、 私人借贷、 钱背和私人钱庄、 合会等， 都应划入内生金融。外生金融， 是指由政府自上而下设立、 安排并由正规金融机构主导的一种资金运动。如农业银行、 农业发展银行和现在的农村信用社。本文的划分标准与之基本相同。根据银监会规定， 设立村镇银行必须由银行业金融

11、机构作为主要发起人， 且控股比例不低于 20% ; 单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过 10% 。任何单位或个人持有村镇银行、 农村合作金融机构股份总额5% 以上的， 需要事先经监管部门批准。如农业银行在湖北和内蒙古、 建设银行在湖南、 民生银行在四川分别设立村镇银行。汇丰银行、 花旗银行和渣打银行等外资金融机构也投资设立了 7 家新型农村金融机构。这一现象在上海、 重庆等地表现得尤为明显。以重庆市为例， 截至 2009 年 7 月底， 在已经批准设立的 66 家小额贷款公司中， 有 53 家处在一小时经济圈所包含的区县， 而较为偏远的几个区县仍然没有小额

12、贷款公司申请设立。资料来源: http: / /www. zgjrw. com/News/20091022。具体内容参见 2009. 2 银监会和农业部联合印发的关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见 。与其他领域的增量改革以推动体制外力量的成长不同， 本轮改革更多地表现为体制内力量的扩张。内生金融自发演进为辅的改革模式?而现有商业银行， 特别是上世纪末大范围撤出农村金融市场的国有银行， 为什么会争相到农村设立新型金融机构?理解上述问题将有助于我们正确评估当前的改革思路及其政策实施效果， 有利于及时纠正改革中出现的偏差， 并为进一步改革指明方向。农村金融体系改革最重要的目标在于解决农村融资难

13、问题， 因此能否改善农户或农村中小企业的融资条件， 促进农村融资活动就成为农村金融体系改革分析的出发点和成效评价的基本标准。农村融资难主要源于农户与农村金融机构之间因信息不对称所引起的逆向选择和道德风险问题( Hoff and Stiglitz， 1990) 。就改善借款人融资条件而言， 由 Holmstrom Tirole( 1997) 创建， 经 Tirole( 2006) 发展起来的融资能力理论为我们提供了有用的分析框架， 其特点是将融资条件的分析建立在对借款人最低抵押品( 或自有资金) 要求的比较上。该理论认为， 任何融资活动都面临着借款人的道德风险和有限责任约束， 为了激励其努力，

14、借款人需要获得有限责任租， 而这将会增加抵押品要求。解决融资问题的核心在于引进恰当的机制来放松借款人激励约束条件， 减少有限责任租， 提高投资者( 贷款人) 的可保证收入， 降低抵押品要求， 使融资成为可能。尽管抵押品是克服道德风险的基本手段， 但农村地区普遍缺乏抵押品是导致农户融资难的基本原因， 因此发展抵押品替代机制是农村融资制度成功的关键。在各种替代性机制中，与新型农村金融机构最密切相关且最重要的是监督机制。当借款人抵押品价值较低不足以直接融资时， 引进代理监督者可以提高投资者可保证收入， 有利于促进融资。因此， 一个经济上可行的金融( 中介) 机构能够采用适当的监督方式， 通过有效发挥

15、监督职能来克服借款人道德风险问题， 降低抵押品要求， 提高融资可得性。在农村融资活动中， 监督方式可分为三类， 分别对应着不同的借贷模式: 直接监督( 如民间借贷) 、 代理( 中介) 监督( 如金融机构贷款) 、 相互监督或同组监督( 如合作金融和团体贷款) 。监督在降低有限责任租的同时， 也会增加监督成本包括监督活动成本和监督激励租。前者是指为实施监督和控制活动所花费的成本，而后者指代理和相互监督中， 引进监督者还必须给予其激励实施监督活动， 监督者因此获得的监督租。不同类型的监督者对监督收益和成本的影响存在差异， 主要受监督技术、 自有资本以及合同关联等因素的制约。监督技术越好意味着监督

16、成本越低， 它主要取决于监督者依赖信息的类型， 即基于会计资料等硬信息还是基于地方性的软信息， 以及信贷管理体系的效率。监督者的资本来源直接影响到监督激励租。三类监督方式下资本来源存在显著差异，直接监督下是监督者( 投资者) 的全部资本， 代理监督下是监督者的部分资本再加上普通投资者的资金， 如银行通过吸收存款加上自有资本来提供贷款， 而相互监督下则是借款人自身的资本。资本来源的不同会影响到监督者的激励和借款人的融资条件。在农村金融市场上， 信贷合同往往与其他经济合同相互关联。Hoff et al( 1993) 认为， 发展中国家农业跨市场的合约关联可以实现甄别、 激励或监督， 将信贷市场上的信息问题部分或者全部内在化。这意味着监督活动可以由金融机构也可由非金融中介来实施， 特别是利用专业合作社、 龙头公司等农村新型经济组织在融资中的监督作用可以对农村融资状况产生重要影响。总之， 农村融资条件能否改善主要取决于监督导致的有限责任租的减少和监督成本之间的权衡， 而是否有利于降低融资所需的抵押品要求则最终取决于引进什么类型的监督者以及