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1、1从土地文件变迁看中国现代国家成长轨迹从土地文件变迁看中国现代国家成长轨迹建立现代国家，使中国昂然屹立于世界民族之林，是鸦片战争以降尤其是 19 世纪末以来中国人孜孜以求的梦想。1949 年中国共产党夺取政权，并承担起全面建设现代国家的重任。在现代国家建构过程中，“文件治理”作为中国共产党采用的一种极为重要的治国方式，一直活跃于当代中国政治生活中，其功能巨大，影响广泛。建国后，在广大农村共产党就是采用此种方式推行土地政策的制定和执行的。而土地问题又是中国农村发展过程中的核心问题，土地文件的颁布实施在建国后的各个历史时期呈现出较大的差异性，其治理农村的变迁过程能折射出中国现代国家成长的轨迹。根据
2、国家建构的相关理论和中国自身的国家建构特点，本文尝试从国家官僚体制建设、国家能力建设、政权合法性建设、公民社会成长等几个方面来考察在土地文件的历史变迁过程中中国现代国家是如何成长的。一、土地文件变迁中的国家官僚制建设官员制度的科层化(或官僚化)是迈向国家现代化“明确无误的尺度”。它不仅是现代经济发展和社会分工深化在政治领域中产生的结果，而且充分体现了国家建构的合理化。在 1949 年至 1978 年的国家建构时期，国家官僚制的建设与党的建设几乎同步进行。中国共产党主要借助了文件治理的形式来实行国家官僚制的建设和推行其政策主张。声势浩大的农村社会主义改造运动，尤其是人民公社化运动使权力由社会向国
3、家集中。国家成功地实现了对社会经济生活的进一步渗透与控制，并承担着现代化的灌输和社会控制，最终把广大农村社会纳入到国家管理的框架之中。这一切改变了作为临时宪法的共同纲领为新中国设计的“由新民主主义过渡到社会主义”原则，也使得新中国民2主联合政府之宪政体制为中国共产党的党政体制所置换。此时党政体制的最大特点就是以党代政、党政不分，其实质是政党组织国家化，国家组织政党化，党组织实际扮演了国家机构或政府的角色，行使了直接管理国家事务的政府职能。图 1 建国以来中共中央和国务院发布的土地文件数量对比(资料来源于中国法律法规大典检索系统，中国共产党网站、中央人民政府门户网站文件检索系统。)从图 1 可以
4、看出，中共中央在 1950-1965 年间颁发的土地文件为 57 份，国务院仅为10 份。从“农业合作化”到“人民公社化”的系列土地文件，比如中共中央关于农业生产互助合作的决议(1953 年)、关于农业合作化问题的决议(1955 年)、关于在农村建立人民公社问题的决议(1958 年)、关于人民公社若干问题的决议(1958 年)、关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信(即十二条，1960 年)、农村人民公社工作条例(修正草案)(即农业 60 条，1961 年)等，其发文主体都为中共中央。文件的颁发没有通过政府，而是由中共中央以决定或指示的形式直接发布的，虽然政府也发布了一些土地文件，如政务院发
5、布的关于国家建设征用土地办法(1953 年)，国务院发布的关于乡人民委员会办理土地买卖不再收取手续费的通知(1955 年)等 10份，但数量较少，改变不了这一时期我国党政不分、党对国家政权机关包办代替的格局。到了“文革”时期，党政不分、以党代政更被推向极端，国家政权机关瘫痪而被集党政军于一身的文革小组所替代，毛泽东的个人领导实际上取代了党中央的集体领导。相对于农村工作和农业问题，在文革十年的时间内，中共中央仅发出了关于县以下农3村文化大革命的规定(1966 年)，关于农村无产阶级文化大革命的指示(草案，1966 年)，中共中央作出关于农村人民公社分配问题的指示(1971 年)等有限几个文件，而
6、关于土地文件几乎停发，造成政策上的严重失误，导致整个国家治理开始陷入混乱之中，社会经济发展濒于崩溃，国家建设的步伐近乎停滞。改革开放以后，中国国家官僚制度建设有了长足的进步，土地文件的变迁见证了政府土地管理部门的成长。1978 年以来国家官僚制度建设的成就主要表现在两个方面：一是实现了党政关系大调整，实行党政分开，在坚持中国共产党的领导下，发挥政府部门的职能作用。相应地，在文件的制定和发放上也强调党政分开，即党委系统发布政治文件，政府系统发布管理文件。改革开放后的国务院由于党政关系调整而权力回归，其发布的管理文件数量逐步多于中央发布的政治文件，土地管理工作则是其繁多的日常管理工作之一，30 年
7、间仅国务院自身发布的土地文件就达 80 份，而中共中央只颁发了 48 份具有政治指导性意义的土地文件。二是实施规模巨大的行政体制改革和政府机构改革，并且加强政府内部分工的深化，增强政府对社会经济管理的深度和广度。为了切实做好耕地保护工作，国务院成立专门的土地管理职能机构来加强土地管理。从 1982 年开始，国务院确定在农牧渔业部设立土地管理局以实行对土地资源的统一管理，期间共发布土地文件 4 份，开始对耕地实施保护。1986 年 2 月，国务院决定成立直属国务院领导的国家土地管理局，统管全国土地和城乡地政，重新开始启动编制中断数年之久的土地利用规划。从 1986-1998 年间，国家土地管理局
8、独立或联同国务院其他部门发布土地文件 312 份，这一时期为耕地保护提供了正式制度安排。1998 年 4 月，国土资源部正式成立以来，该部门独立或联同国务院其他部门发布土地文件 254 份，结合宪法、土地管理法、农业法及地方性法规，中国已经4形成较为完整的耕地保护体系，这充分说明我国政府部门关于土地管理职能已日趋成熟和完善。二、土地文件变迁中的国家能力提升国家能力建设是现代国家建构的重要组成部分，是实现工业化、现代化的最重要条件之一。国家能力是国家的基础性权力，它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内贯彻其政治决策的能力。只有足够强的国家能力才能为国家官僚体制提供更大范围的运作空间和权
9、力实行基础，以提高政治决策和国家权力的效能，才能维持统一和民族独立。国家能力主要包括三种：汲取能力、调控能力、强制能力。其中汲取能力就是国家抽取社会经济资源的能力，财政汲取能力是其集中的体现，是最重要的国家能力，因为现代国家的所有职能都需要财力支撑。国家只有掌握了财力资源，它才能实现其他的国家能力和国家职能。如果财力不足，中央政府无法实现国家的公共职能和目标，就会导致宏观经济调控能力下降，继而就会出现经济不稳定、经济衰退、经济危机，甚至导致国家的解体。新中国成立初，土地改革法的实施取得了巨大成果，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实现了农民的土地所有制，确立了“私有私营”的农地经营制度，19
10、50年代中期，为防止农民产生新的两极分化而重新陷入受剥削的贫困境地，毛泽东考虑必须把农民组织起来走合作化道路，农业合作化系列文件就是在此指导思想下制定的。人民公社化系列文件的颁布实施，使得农业化时期的土地政策得以延续和强化，并最终确立了“公有公营”的农地制度。这种农地制度确保了毛泽东“要改变贫穷落后面貌，就要发展经济，要发展经济就要走工业化道路”的赶超战略思想的顺利实施。在赶超战略5的背景下，国家实施向工业化倾斜的政策，从农业汲取了大量经济资源用于工业发展。据国务院农村发展研究中心 1986 年的推算，1953-1978 年的 25 年间，国家以农业税形式为工业发展提供的积累为 4500 亿元
11、，工农业产品价格剪刀差总额估计在 6000-8000 亿元。而到改革开放前的 1978 年，国家工业固定资产总计不过 9000 多亿元。因此可以认为，我国在一穷二白的基础，主要依靠对农业强有力的财政汲取能力，完成了工业化的资本原始积累，建立起比较完善的工业体系和国民经济体系，农民为国家工业化作出了巨大的牺牲和贡献。改革开放以后，由于经济结构的演进，尤其是 1992 年以来现代市场经济体制的逐步建立，国家汲取能力大幅度增强，财政汲取能力也逐步提升，现代国家公共财政体系初步构筑。这一过程可以通过改革以来的土地文件变迁得到证明。1980 年 9 月中央印发的关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问
12、题的通知(即 75 号文件)，启动了家庭联产承包责任制改革的序幕。1980 年代初中央颁发的五个“一号文件”加快了这一变革过程。虽然在 20 世纪 80 年代末，家庭联产承包责任制在由计划经济向市场经济转轨过程中经历了一个剧烈的分化、改组并重新整合的时期，但最终完成了从人民公社时期的“公有公营”向“公有私营”农地制度的转变。在此农地制度下，国家继续通过农业税、价格剪刀差等渠道从农业中汲取了 1.29 万亿的剩余资金用于工业发展。我国农业为工业积累的数额之大，是世界上任何一个国家都无法相比的。这种状况一直延续到 2004年中共中央、国务院发出“一号文件”中共中央和国务院关于促进农民增收若干政策的
13、意见之时，该文件强调给农业以更多的反哺。十六届四中全会，胡锦涛总书记指出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向，但在工业化达到相当的程度以后，工业反哺农业、城市支持农6村，实现工业与农业、城市与乡村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”2005 年的一号文件是在胡锦涛总书记提出的“两个趋向”重要论断背景下发布的，确定了“工业反哺农业、城市支持农村”的重大方针。随着 2006 年 1 月 1 日农业税条例的废止，我国从农业汲取资金支持工业建设的历史任务基本完成，开始进入工业反哺农业新时期。以上只是对建国以来的国家汲取能力的论述，而实际上，从
14、农业合作化到人民公社化，从“三反”运动到“四清”运动，从整风到“反右”，从“大跃进”到“文化大革命”，凡此种种，同样印证着国家强大的调控能力和强制能力。改革开放后，国家能力建设取得了重大的进展，虽然自 1978 年之后中国的社会经济结构日趋复杂，来自国外的挑战也日益增加，但国家的控制能力也明显加大，这表现在政治、经济和社会生活的各个层面，限于篇幅，这里不再展开。三、土地文件变迁中的政权合法性增强任何一种统治都不会简单地依托于物质、情绪动机或价值合乎理性的动机。相反，“任何统治都企图唤起并维持对它的合法性信仰”。“一个政治体系提取资源、管制行为和分配产品与服务的能力将受制于当局的合法性程度”。
15、17合法性，简单地讲就是政权获得民众的支持和接受，使政治权力的行使变成“合法”的权威，可以说合法性决定着政权对社会推行权力与决策的效能。按照韦伯的分类，合法性的获得有三个源泉：传统权力、魅力权力和法理权力。而只有后者才是现代政治合法性的源泉。因此，从某种意义上说，现代国家合法性的基本表现形式是法治化。法治化是立宪的延续，它带来了权力的非人格化并且给权力的行使设定了约束。71949-1978 年间，共产党通过改造社会、统一和支配各种社会组织，塑造新的价值观和意识形态来建构国家的合法性基础，国家政权的合法性建设得以重建。而这一切都贯穿于土地变革运动的始终，并通过文件治理加以实现的。在 1949-1
16、953 年的土地改革时期中共中央发布了土地改革法、关于农业生产互助合作的决议等 12 份土地文件;在 1953-1958 年的农业合作化运动时期发布的关于发展农业生产合作社的决议等 22 份土地文件;在 1958-1978 年人民公社时期发布的关于在农村建立人民公社问题的决议、十二条、农业六十条等 39 份土地文件。这个时期土地文件的一个明显特征是，它们担负着完成民主革命和对农业实行社会主义改造的历史任务。实践证明，它们比较好地完成了自己的使命。首先，合作化运动打破了传统的家族社会，削弱了家庭的生产功能，一种新型的超家族权威开始形成，并具有了组织村民集体行动的超强动员能力。其次，“政社合一”的人民公社体制的建立保证了政治权力的进一步延伸。这样，农村生产生活的自然状态被有计划的管理所取代。这些都足以说明土地文件的制定和执行增强了国家的社会动员能力，提高了农民对政权的认可程度，继而就提高了政权的合法性。改革开放后三十年的国家建设使得中国经济、社会特别是国家的法治建设等取得了长足的进步。这
