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1、1 绪论1.1 研究背景社区是城市中社会保障制度的实施主体之一，将是新型社会保障体系的重要基础。不管是城市最低生活保障制度，企业退休职工的社会保障，还是失业人员的社会保障，优抚对象的优待抚恤，都要靠社区组织实施，都要通过社区得以落实。而且，随着经济发展和人们生活水平的提高，居民的保障需求将更加多样化、个性化，特别是对社区服务的需求。社区将凭借其独特的基层工作优势和完善的组织，为居民提供社区服务，成为社会保障的基层主体。从世界上来看，福利制度改革一直是各国普遍关注的重要议题。近期国外主流观点认为福利不一定要由国家包揽，福利的责任应该由公共部门、企业、非赢利组织和社区等各部门共同负担，因为政府也会
2、失灵，政府不应该是福利的唯一提供者。民间社会也应该参与社会福利的提供，乃至更多运用市场机制进行调节，把一些社会福利项目回归市场和社会。民间社会尤其是社区，在提供个人福利方面，不可能被其他部门完全替代。社会福利的职责正逐步由政府转移到民间，从中央下放到地方，服务提供方式由单一变成组合式，由此出现了福利市场化、志愿化、地方分权化及福利社区化的趋势。我国的社区建设历史比较短。新中国成立以来，我国社区管理在较长的一个时期内一直实行了一套行政全能主义“亚社区”管理体制，直到改革开放以后，尤其是进人 20 世纪 90 年代以后，这种体制的弊端才愈益为人们所认识，并开始探索构建与社会主义市场经济相适应的现代
3、社区管理体制。通过十几年的探索与实践，我国社区虽然并存着诸多不同的建设管理模式，包括企业主导型、政府主导型、市场主导型以及社区自治管理型等模式，但逐渐形成了一些共同认识，探索出了一套有效的建设管理模式，这就是“二级政府、三级管理、四级网络” 。在我国社区建设与管理新体制构建的同时，社区服务工作也受到高度重视，有了一个较大发展。但由于体制和历史的原因，社区管理及服务等方面还存在着许多问题，包括体制问题，管理服务人员整体素质低下问题，观念认识问题，以及运行模式等问题。这些问题的存在，从方方面面构成了我国社区保障的制约因素，使社区保障的功能不能很好地发挥，使许多功能只停留在浅层次或形式上。1.2 研
4、究意义城市社区保障是社会保障体系的一个组成部分，是社会保障的执行层次。社区可以在实施社会化所必要的福利机构和民间社团尚未成熟的情况下充当人们既能代表政府，了解政府意图、贯彻政府政策、履行政府职能又贴近基层、及时解决群众实际困难的一种组织，实现其从单位到社会的中转站的作用，从而促使单位福利向社会福利转变，同时社区具有共同的地域界限和文化上的认同感，加之社区化的社会保障又能够将社会保险、社会救助和社会福利融进社区，因而可以同时兼顾多元化的社会保障需求。1.3 研究内容在文章开头，首先从城市社区保障的相关概念入手，详细介绍了关于社区、社区保障、城市社区保障的概念，使人们熟悉相关城市社区保障的知识，然
5、后，介绍了社区保障的基本特征和功能，并且详细介绍了建立完善社区保障的必要性，随后详细介绍了我国社区保障的发展历程及现在我国社区保障系统中所存在的问题，并且给出了具体的解决之道，提出了一条较为完善的城市社区保障体系。1.4 研究方法本文采取的研究方法主要是规范研究方法，在文章的分析过程中使用规范的研究方法，同时结合数据和理论层面的演绎，对现行的社区保障体系缺点进行了剖析。在进行分析后，本文将完善社区保障结构的设计和构想也纳入规范分析之中。同时本文也采取了系统分析的方法，即从系统的观点出发，始终从整体与部分之间相互作用、相互制约的关系中综合地、精确地考察对象，按照事物的系统性把对象放在系统形式中加
6、以考察。文中将社区保障整体分为各个部分而加以认识，将社区保障分为社区就业、社区低保、退休人员三部分，这样就把复杂的事物分解为简单的要素分别加以研究，着重于弄清社区保障各部分在社区保障体系的地位和作用，以及它们以何种方式与其他方面发生制约和转化，最后得出解决问题的思路和方法。1.5 创新之处从我国最广泛的城市社区保障入手，全面分析城市社区保障目前所存在的问题，在解决城市社区保障相关概念的同时将国内外对于城市社区保障的理论研究进行相关论述，针对城市社区保障应有的相关作用提出目前我国社区保障所存在的问题，并提出解决之道，并且提出了一套比较完善的城市社区保障体系。2 城市社区保障相关理论阐释城市社区保
7、障是与社区、社区保障等密切相关，从社会保障体系中分化出来的一个新概念。因此，只有阐明了社区、社区保障的涵义，不能准确厘定城市社区保障的概念。2.1 社区保障的涵义及特征2.1.1 社区的涵义我们认为社区是指具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体进行特定的社会活动的活动区域。社区由七要素构成，即地域要素、人口要素、区位要素、结构要素、社会心理要素、约束要素和物质要素等。2.1.2 社区保障的涵义社区保障是伴随着社会保障体系的建立以及社会保障事业的发展而产生的。总体说来，社区保障概念有广义、狭义之分。广义的社区保障是指社区组织承担的政府交办的各项社会保障管理与服务工作，以及社区组织通过优化社区
8、资源专门为本社区居民提供的各项保障业务和服务。如“社区保障是根据一个国家或地区的福利政策和居民的实际生活标准，以社区为单位，通过社区组织和社区居民的共同参与，为满足社区成员的物质文化生活，围绕各项社会福利事业和社区居民及特殊居民而开展的保障活动” 。而狭义的“社区保障”专指社区组织通过优化社区资源为社区居民提供的各项保障业务和服务，如有学者将其定义为“是社区组织自身为居民提供的各种保障”1。2.1.3 社区保障的基本特征在我国，作为广义的社区保障，兼有社会保障及社区管理的特色。一是强制性，即在社区的范围内执行国家制定的有关社会保障的法律和法规时，社区成员只要符合法律规定，都必须参加社会保障并受
9、其保障，没有选择的自由；必须遵守国家有关社会保障税法和社会保险基金统筹的法令、法规。二是普遍性，即社区社会保障实施范围普及全体社区成员，社区保障覆盖面愈大，其抗风险能力就愈强，即“大数法则” 。三是福利性，即各个环节不以营利为目的，而以造福社区居民、以最小花费解决最大的社区保障问题为目的，如保障资金来源非个人全部支付、无偿的医疗护理、伤残重建、职业介绍、生活照顾等，还有无偿的社区服务、低偿的和有偿的社区服务等。四是互助性，即以丰补歉、同舟共济，即通过社区所有成员的互助共济实现对少数遭遇困境的居民及其家庭给予帮助或补偿。五是区域性，即社区保障独有的特性，因社区有其特定的人口、地域、文化背景，社区
10、居民保障需求差异性大，解决问题的手段和条件就不同。2.2 城市社区保障的概念及功能2.2.1 城市社区保障的概念我国目前尚未摆脱二元结构的束缚，还存在城市社区和农村社区两种类型的社区，二者在组织结构、管理模式、运行机制等方面存在很大差异。在经济改革的过程中，城市化进程也进一步加快，城市社区在国家政治、经济、文化生活中的作用是加强而不是削弱了。在讨论城市定义时，人们会发现，一个地区是否为城或镇的标准很难界定。结合前面对社区保障涵义的界定，我们尝试性地将城市社区保障界定为:在行政建制设立的直辖市、市、镇的范围内，聚集在一定地域、根据一套规范和制度结合而成的社会实体承担的政府交办的各项社会保障管理与
11、服务工作，以及这些组织通过优化社区资源专门为木社区居民提供的各项保障业务和服务。2.2.2 城市社区保障的功能我国的城市社区保障是有中国特色的城市社区保障，在国家社会生活中具有十分重要的功能。(l)补偿功能。社会保障的补偿功能主要体现在社会保险和社会救助两方面，城市社区保障组织及其工作人员更加贴近社区居民，更了解居民家庭情况，由其承担社会救助和社会保险的具体事务更能落实到位，是对社会保障的有效补充。(2)调节功能。首先表现为将社会保障的调节功能具体化。现代市场经济难以解决效率与公平的矛盾，在效率得到迅速提升的同时，贫富分化也越来越显著。国家的社会保障制度，就是调节收入、缩小贫富差距、缓和社会矛
12、盾的重要手段。其次，其调节功能还表现在满足社会保障需求的多样性上。就是社区中的有关组织充分利用社区中的人、财、物等资源，协调社区各要素之间的关系，满足各种各样的保障需求。(3)稳定功能。社会保障的稳定功能在于通过国民收入的分配和再分配形成的基金，用于保障人民的基本生活需要和身体健康，防止贫困、提高社会就业水平和福利水平，保证经济稳定发展和社会各系统的安全运行;而城市社区保障的稳定功能则在于，通过社区内具体的保障工作增强保障对象或社区居民的生活保障感、心理平衡感、社会公平感、人际亲密感和政治上的向心力，从而达到社会的稳定。(4)服务功能。包括社区的无偿服务、低偿服务和有偿服务，低偿服务主要是一些
13、行政事业服务，对象是全体社区成员，如社区医疗服务;有偿服务是商业服务;而我们应该特别注意的是无偿服务，是社区组织和社区志愿者为老、弱、病、残、贫以及其他社区成员的生活、社会活动等提供的福利性义务服务，这是社区服务的出发点和归宿点，包括物质上的和精神上的帮助2。2.3 完善城市社区保障的必要性及必然性2.3.1 城市社区保障是社会保障的依托城市社区保障是社会保障体系的一个组成部分，是社会保障的执行层次。二者在责任主体、保障范围、行为效应、保险系数以及资金的形态、性质、筹措及使用方法等方面都存在差异。我国现阶段社会保障制度的总体框架由六大制度构成，即社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度、优抚安
14、置制度、社会互助制度、个人储蓄制度。1999 年，我国政府正式颁布了城市居民最低生活保障条例 ，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度，为城市所有低收入居民提供最基本的生活保障。而城市社区承担了城市居民最低生活保障的申请、鉴定、保障金发放等工作，一些地区还建立了邻里互助制度。2000 年中华人民共和国社会捐赠法颁布后，许多社区建立了众多捐赠站、点，基层政府还通过兴办社区服务业，为贫困对象提供照顾和服务。2.3.2 城市社区保障是“单位福利”向“社会福利”过渡的中 转站我国计划经济向市场经济转变的过程中，渐渐地进行了现代企业制度的改革，使大批国有企业职工离开原来的工作岗位，失去了计
15、划经济体制下的“单位人”资格，并同时失去了单位在养老、福利、医疗等诸多方面的给予的保障。转变为“社会人”后，社会保障功能理所当然地回归到社会。但根据我国目前的实际情况，实施社会化所必要的福利机构和民间社团尚未成熟，人们迫切需要既能代表政府，了解政府意图、贯彻政府政策、履行政府职能又贴近基层、及时解决群众实际困难的一种组织，来保证不致因单位福利剥离而导致生活水平下降，这种责任自然落到社区身上，社区正是从单位到社会的中转站。2.3.3 城市社区保障是联结社会保障和家庭保障的纽带很长时间，我国实行的政府福利、单位福利、家庭福利都存在不足。前两种福利运行成本过高，财政负担过重，容易引发“等、靠、要”福
16、利病；后一种福利，毕竟家小势单力薄而无力承担大的保障问题。社区作为家庭的延伸，承上启下，是具备社会经济的各种功能的有机整体，故而是一个最适当的空间。我国的城市社区已经具备了子女义务教育、卫生保健、离退休人员的管理和服务、婚姻生育以及治安防范、精神文明建设等基础保障的能力，完全能成为联结社会保障和家庭保障的纽带。2.3.4 城市社区保障是解决我国地区差异问题的理性选择我国地区之间原本就存在着很大的文化差异和民族差异，在发展市场经济的过程中，我们又实行鼓励“一部分人先富起来”的政策，各地区经济发展很不平衡。这种新生的经济差异，又在一定程度上加深和扩大了地区之间的文化差异和民族差异，这也使各地区产生了对社会保障目标和保障程度的多样化需求。社区具有共同的地域界限和文化上的认同感，加之社区化的社会保障又能够将社会保险、社会救助和社会福利融进社区，因而可以同时兼顾多元化的社会保障需求。2.3.5 社区保障是社会保障制度发展的趋势要求社会保障是现代社会化生产方式的产物, 是社会文明发展的成果。城市社区社会保障是维系统一制度下的社区特色, 由当地政府、企业部门和既非企业又非政府的非
