透视我国政府危机管理

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1、1透视我国政府危机管理透视我国政府危机管理摘摘 要要：人类社会自诞生以来，就始终面临着各种各样的危机。目前我国正 处于社会转型时期，社会结构的分化导致了权力、利益的重新分配、转移，并 且随着改革开放力度的加大，社会主义市场经济的快速发展，因各类矛盾和问 题所引发的不同程度的危机事件的出现将是不可避免的。及时有效地应对这些 危机事件，对我国各级政府来说也是一个非常紧迫的现实问题。关键关键词词：政府 危机 管理 一、一、 公共危机的特征及危害公共危机的特征及危害（一）公共危机的特征（一）公共危机的特征 与危机相关，我们可以联想到一系列的政治学词汇：矛盾、冲突、战争、 革命、暴力、反抗、社会动乱、紧

2、急状态等等。这里，笔者认为认为“危机通 常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息不充分，事态发 展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇集” 。公共危机有如下几个 明显的特征:1.突发性。重大的危机事件总是随机发生的,没有人能确切知道在 什么时间、什么地点会发生什么样的危机,也没有人能确切预知危机的后果。2. 危害性。不同的危机对社会、经济产生不同的影响。虽然这次 SARS 的影响还没 有完全暴露,但我们已经看到了它对人们生命、健康的威胁,对我们工作、学习、 生活秩序的影响,也意识到对我们的经济发展会有很大冲击。3.信息的不对称性。 危机的出现往往超越了人类已有的知识,如这

3、次 SARS 的原凶新型冠状病毒是以 前从未出现过的病毒。4.处理时间的紧迫性。危机具有危害性,一旦危机爆发, 便必须迅速采取措施,将危机造成的损害降到最低。5.全球性。随着人们的社会、 经济生活联系日益全球化,危机的发生、影响已经超出了发生地的范围,成为全 球共同面临的问题。这种相关反应，一些学者称他为“漪涟反应” 1。 （二）（二） 公共危机的危害公共危机的危害 我国民政部救灾救济司的统计表明，2005 年截至 5 月 19 日，我国因自然 灾害死亡 443 人，造成各项直接经济损失 130.4 亿元人民币，就 SARS 事件而言,北 京大学中国经济研究中心等机构预测,对经济影响的总额 2

4、100 亿元,亚洲开发银 行预测亚洲经济可能因此损失 280 亿美元。发达国家的情况更加严峻,根据美国 联邦微机管理局的统计,从 1989 年到 1993 年,各类灾难导致损失 33 亿美元, 1994 年至 1998 年,年损失激增至 130 亿美元,1989 年南卡罗来纳州的飓风导致 60 亿美元的损失,1992 年佛罗里达的飓风导致了 200 亿美元的损失,1994 年罗 山机北部的地震损失超过了 250 亿美元,而 2001 年 911 恐怖事件损失更是无法 估计,更严重的是,在经济全球化的背景下,一国的危机很容易演化成地区,洲的 灾害,甚至扩至全球。因此,公共危机管理已成为全球政府关

5、注的焦点。二、我国政府危机管理存在的问题二、我国政府危机管理存在的问题新中国在危机应对实践中逐渐积累了一些经验，形成了一定的危机管理体 系，该体系在提供公共安全，预防危机发生、减轻危机损害，保护国家和人民 的利益方面发挥了巨大作用。但同时也应看到我国现有的危机管理体系缺乏整 合，各自为政，原有的危机管理实践主要还限于针对战争及国内政治安全领域，2在协调社会安全包括公众健康在内的多层次、多类型的综合危机管理体系的建 设方面尚无实质性的进展。 （一）我国政府危机管理缺乏完备的法律保障体系（一）我国政府危机管理缺乏完备的法律保障体系 经过 20 多年的法制改革和发展，我国紧急状态应急法制已有一定基础

6、， 尤其是 2004 年 3 月 14 日十届人大二次会议通过的宪法修正案作出了关于紧急 状态的规定，并明确了国家主席、全国人大和国务院的紧急状态权的范围，但 还远不完善，主要存在以下几个问题：1、从立法角度来看，我国还缺乏一些跟 政府危机管理相关的法律、法规，如专门的紧急状态法和危机事件处置法以及 信息公开法等等。其中最突出的问题是我国没有专门的紧急状态法。紧急事件 的突发性和紧急性要求将紧急状态下的强制性权力赋予某个机关，并尽可能地 减少对这种紧急权行使的种种限制。我国今年的宪法修正案虽然明确了政府紧 急状态管理权的宪法授权，但对于在什么情况下、如何行使紧急状态权力，我 国相关法律还没有明

7、确规定。对发生重大突发事件后政府各部门如何协调也没 有全局性规定。紧急状态立法的滞后导致了当今我国采取的大部分紧急对抗措 施一般都无法律依据，这不利于把我国政府危机管理纳入法制化的轨道。2、从 现有法律法规的内容来看，我国目前的多数单灾种法律法规还存在着覆盖面单 一、部门管理色彩太浓，没有形成综合减灾思路以及某些条款缺乏可操作性等 缺陷。如我国传染病防治法第 3 条规定，国务院和国务院卫生行政部门可 以根据情况增加传染病病种并予公布。但是，哪些情况下必须或可以增加，通 过何种程序（例如应否经过公开听证）来增加，如果必须增加而有关部门不作 为或拖延作为时应承担何种责任等等，有关法律却未作出明确规

8、定，给重大突 发事件的政府应急管理实践和责任的追究造成困难。3、从执法角度来看我国现 行的紧急状态法制还存在执行不到位的情况。 （二）我国政府危机管理缺乏有效的协调机制（二）我国政府危机管理缺乏有效的协调机制 危机管理通常不是一个政府部门就能有效完成的，在很多情况下危机的处 理都要涉及多个部门甚至整个社会。危机事件越复杂，涉及的部门越多，则协 调难度越大，越需要有一个有效的部门协调机制。而目前我国政府危机管理系 统中最大的问题就是缺乏有效的内部协调机制。主要表现在以下几个方面：1、 我国还没有常设性的危机管理综合协调部门，政府各职能部门间没有形成权责 明晰的危机应对协调机制。长期以来，针对平时

9、发生的恐怖、骚乱、灾害等危 机事件，我国政府实行的是分部门管理的模式，即在一个临时性、非常设机构 的领导下，由一个或者几个具体的部门来应付一项或者几项危机事件。这种各 自为政的管理模式导致了我国政府危机管理系统条块分割现象严重，政府内部 之间及政府与危机管理各方主体间难以形成危机综合协调机制，也很难实现资 源整合和协同决策。目前，我国不仅在地方各级层面上没有统一的危机管理综 合协调部门，而且在国家层面上没有建立类似于美国联邦紧急事务管理署那样 的常设性的危机管理综合协调部门，也没有在国家安全的高度上制定长期的反 危机战略和应急计划。2、我国上下级政府之间在应对危机时缺乏有效的协调和 合作。由于

10、各种危机一般都始发于地方，因此要有效的应对危机就需要在各级 政府之间畅通信息传播渠道，以使各级政府协同配合共同解决危机。然而在我 国的现实运作中，下级政府由于种种原因往往采取虚假治理的行为， “捂盖子” 、 隐报瞒报的现象经常发生，使上级政府无法掌握准确的危机信息，因此也无法 作出有效的危机决策，失去控制危机的最好机会。3（三）我国政府官员和民众缺乏危机意识（三）我国政府官员和民众缺乏危机意识 整体上社会应对危机能力和自我恢复能力差，产生这种情形的原因是多方 面的：官僚体制往往注重的是政府组织内部的管理、严格的等级和繁杂的规章， 对于外界环境的变化，政府反应却不是很敏锐。公务员把对外部环境变化

11、的回 应看作是“政治性的”行为，认为那是政治家们的任务，而自己的职责主要是 “行政性的” ，自己的任务只不过是 “执行” ，能完成任务就能被看作是称职的 公务员。官僚体制这种重视内部组织管理的特点导致了政府官员对于环境变化 的适应性很差，难以面对日益增长的不确定性，危机一旦来临，也难以组织各 种社会资源进行有效应对，使整个社会应对危机的能力很差。十四大以来，我 国的各级政府是典型的“经济建设型政府” 。这种政府模式一个最重要的特点是 我国各级党委和政府长期以经济建设为中心，确定经济发展的目标，并以经济 目标的完成情况作为政绩考核的重要标准，忽视经济社会协调发展和社会公平 的增长，往往只看到经济

12、发展的一片大好形势，而忽视了单纯经济发展可能造 成的各种危机，更不要提和应对危机有关的各种系统的建设了，这种情况也使 各级政府官员危机意识淡薄，缺乏应对危机的必要技能和素质。三、三、 国外政府的危机管理及借鉴国外政府的危机管理及借鉴（一）国外危机管理（一）国外危机管理 在应对各种危机的过程中，西方发达资本主义国家普遍将其先进的危机管 理理论直接应用于危机管理的实践，并且根据自己的国情形成了不同的危机管 理模式，在此我们将分别介绍美国、俄罗斯等国家的危机管理体系，特别是其 中的一些机构，希望通过对这些体系和机构的介绍，给我国政府危机管理实践 提供一些经验。美国的“强总统、大协调模式” 。美国政府

13、危机管理体系是构筑 在整体治理能力基础上的，其通过国家安全法 、 全国紧急状态法 、 反恐 怖主义法和联邦应急计划为核心的法律体系和法制化的手段，将完备的 危机应对计划，高效的核心协调机构，全面的危机应对网络有机地融合到一起。 (1)、完备的危机应对计划在应对危机的时候，最重要的是未雨绸缪，在危机发 生前就应制定完备的应急计划以对危机管理进行总体部署。在这方面，美国对 各种危机的管理在事前就制定了纲目并举的操作计划，既有总体上的联邦应急 计划（FRP） ，也有具体针对特殊性质危机事件的运作纲要（如应对国内恐怖主 义的运作纲要CONPLAN） 。(2)、危机管理中的核心机构在美国危机管理机制 的

14、运作中，发挥着重要指挥协调作用的核心机构主要有总统、国家安全委员会 （MSC） 、国土安全部，联邦紧急事务管理署（FEMA） 、联邦调查局（FBI） 、中央 情报局（CIA）以及一些辅助性的研究机构，这些机构在危机管理中都发挥着重 要作用，充当社会应急联动的协调角色。(3)、全面的危机应对网络,美国危机 管理体系从总体上来看以联邦紧急事务管理署为危机管理中的核心协调机构， 进行灾难的计划与协调；横向来看，联邦应急计划明晰了各联邦政府部门与机 构的相关职能；纵向来看，美国在各级政府设有紧急事务管理的重要机构：国 家以立法形式要求各州、县市设立相应机构，每个部门或单位都指定具体人员 负责，而且持证

15、上岗，充分保证下情上达。对紧急事务响应负有重要责任的州 级紧急事务管理办公室在灾难期间是本州的协调指挥机构，灾难一旦发生，州 级紧急事务行动开始工作，州长动员并部署本州的工作人员、设备及其他资源 到灾区以支持地方政府，该部分的具体操作通过 911 应急指挥系统实现。美国 上述机制形成了纵向垂直协调管理，横向相互沟通交流，信息资源和各种社会4资源（如志愿者组织、私人机构、国际资源等）充分共享，指挥协调有效，组 织机构完备，覆盖全国范围的危机应对网络系统。俄罗斯的“大总统、大安全” 模式。自苏联解体后，俄罗斯在应对各种危机的过程中逐步形成了自己的危机 管理体系。俄罗斯拥有俄罗斯联邦紧急状态法 （2

16、001） 、 俄罗斯联邦战时状 态法 （2002） 、 紧急事件和救援服务以及救援者的地位法 （1995）和紧急 事件管理法律保障计划为核心的安全法律法规体系，其中紧急事件管理法 律保障计划是为了协调以前各部门分别制定的约 100 个联邦级应对紧急事件 的法律。根据该计划，俄罗斯紧急事件管理系统中，从国家到社区任何层次上 的所有管理机构必须有单独的紧急事件管理计划，然后整合到国家紧急事件管 理计划中，形成全民紧急事件管理计划。全民紧急事件管理计划的总体目标是 联合联邦机构、社区管理和各实体组织机构等各个层次的资源和力量以降低风 险、减轻紧急事件的影响。俄罗斯危机管理体系除了完备的法律和应对计划、 专门的危机管理部门外，它还有权力极大的中枢指挥系统。该系统包括总统和 俄罗斯联邦安全会议，具有“大总统、大安全”的特色。所谓“大总统” ，是指 俄罗斯总统比美国总统拥有更为广泛的权力，他不仅是国家元首与军队统帅， 还掌握着广泛的行政与立法权力。所谓“大安全”是指俄罗斯设有专职国家安 全