关于基层央行集中采购工作规范性问题的思考

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1、关于基层央行集中采购工作规范性问题的思考摘要：2003年1月1日我国颁布了采购法，人民银行总行于2004年9 月10日制定下发了中国人民银行集中采购管理试行办法，基层央行随 后也相应制定了集中采购实施细则和操作规程，这对于加强人民银行集中 采购管理、规范集中采购行为提供了制度保证。本文从基层央行采购工作 的现状分析入手，总结出当前其存在的主要问题，并提出了几点提高基层 央行集中采购工作规范化水平的建议。 关键词：基层央行；集中采购；思考 一、引言 2003年1月1日我国颁布了采购法，人民银行总行于2004年9月10日 制定下发了中国人民银行集中采购管理试行办法(以下简称“管理办法 ”)，基层央

2、行随后也相应制定了集中采购实施细则和操作规程，这对于加 强人民银行集中采购管理、规范集中采购行为提供了制度保证。特别是近 年来，上级行加大对下级行的审计检查和执法监察力度，有效地促进了基 层央行集中采购制度的不断完善，提高了资金使用效益，一定程度上从源 头遏制了采购过程中的钱权交易和商业贿赂等腐败行为，基层央行集中采 购工作得到了不同程度的加强和提高。但是，日前在对基层央行进行执法 监察中发现，实际操作过程中仍然存在一些不容忽视的问题，需要高度重 视和采取对策加以解决。本文从基层央行采购工作的现状分析入手，总结 出当前其存在的主要问题，并提出了几点提高基层央行集中采购工作规范 化水平的建议。

3、二、基层央行集中采购工作现状分析 (一)集中采购工作逐步规范 人民银行总行管理办法颁发后，由于没有经验可借鉴，加之集中采购 范围广、程序多、专业性技术性较强，基层央行集中采购管理工作只能在 实践中不断规范和完善。经过四年多的摸索，目前基层央行的集中采购工 作程序不断规范，操作方式逐渐成熟，工作经验日益积累，集中采购工作 取得的成效已得到广大干部职工的认可和好评。一是建立了集中采购规章 制度。目前，基层央行均制定了集中采购实施细则，部分还针对集中 采购工作制定了集中采购议事制度、基建项目工作流程等，对集中采购组 织岗位设置、岗位分工、岗位职责进行了明确划分，从制度上规范了集中 采购的组织管理、范

4、围、程序、验收、结算以及信息统计、档案管理等各个环节，使集中采购有章可循。二是设立了集中采购组织机构。包括成立 集中采购管理委员会(以下简称“管委会”)及集中采购管理办公室(以下简 称“采管办”)，并设立了评审人员库。 (二)采购项目细化、限额标准明确 2004年以来，人民银行总行每年都下达集中采购项目及限额标准，总体 来说，纳入集中采购的项目呈逐年递增趋势，内容越来越细化，限额标准 更加明确。一是纳入项目增多。2004年人民银行总行集中采购项目只有5 项，2005年将“电梯、货梯”纳入集中采购范围，2006年各分行、营业管 理部、省会(首府)城市中心支行和副省级城市中心支行集中采购项目将“

5、基建工程钢筋、水泥等建材”纳入集中采购范围，2007年人民银行总行又 将“监控报警系统主要设备”纳入集中采购范围。二是项目内容更加细化。 2007年对分散采购制定了限额标准。三是适时调整限额标准。根据人民 银行的实际情况，总行2006年将除集中采购项目外的单项或批量采购的 限额由10万元提高到50万元。2007年对“货梯、办公家具、公务用车”明 确规定了金额标准。 (三)采购工作程序周期较长 基层央行于每年年末都将提出下一年度的采购需求，并经过逐级审核后向 人民银行总行管委会上报采购计划，以便于及时掌握各分支行的采购需求 量并进行审核。但是，目前采购计划审核指标下达都在次年的6月份左右 ，而且

6、中国人民银行集中采购工作规程(以下简称“工作规程”)规定“ 采取公开招标、邀请招标方式采购的，应在35个工作日内确定中标供应商 ”；招标投标法规定“自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文 件截止之日止，最短不得少于二十日”。从采购申请立项、论证、计划、 申报、实施和验收，至少需要近八个月时间，极大地影响了集中采购工作 任务的完成，使一些急需、特殊的需求将无法按时得到满足。 (四)存在年底采购量“井喷”现象 从目前基层央行集中采购工作情况来看。存在年末特别是十二月份采购量 激增的现象。主要是部分基层央行由于多种原因。很难提前半年甚至一年 结合全年业务发展情况，全面考虑、准确估计本年需求，并提

7、供商品质量 、数量、金额等完全准确的采购计划。预算和采购计划的准确性难以保证 。集中采购预算编制水平不高。采购计划编制“头轻脚重”一方面增加年末 集中采购的工作量，另一方面因受到时间、供货、发票开具等因素的制约 ，难以充分体现集中采购的规模效应。 三、当前基层央行集中采购工作中存在的突出问题 (一)集中采购法规制度尚待明确 集中采购工作是一项新业务，无论是法律本身还是配套制度、保障措施等 都还不够健全和完善。经过几年的探索和研究。人民银行虽然出台了部分 与之配套的采购制度和措施，但在实际操作过程中，还存在法规和制度上 尚不明晰的问题。如管理办法第二十九条“采购机构(部门)应自觉接 受监督检查，

8、如实反映情况，提供有关资料”，但并未规定对违反上述的 行为处罚。第三十三条处罚内容不具体。如违反第三十三条第二款“将应 集中采购的项目化整为零或采取其他手段规避集中采购的”，按规定是“应 依法追究直接负责的主管人员和其他责任人的经济、行政责任”，实际操 作中，具体追究谁，承担何种经济、行政责任都不明确。首先是经济责任 的种类不明确；其次是承担经济责任的金额不明确；最后是行政责任的种 类不明确。 (二)集中采购管理制度执行不力 一是基层央行组织机构行使职权不均衡。有的采管会没有能很好的履行职 责，很少有对集中采购管理和监督的工作进行记录，对采购计划外的临时 急需性以及追加预算的采购事项，没有履行

9、审核的职责。有的单位名义上 有采管会组织，但在采购管理工作的实际运作中，则是以行长办公会代替 采管会，采管会形同虚设。二是制度建立不完整。部分基层央行在制度建 立方面重视不够，不同程度的缺少管理办法和工作规程中规定的 应建立的6项制度。三是没有严格执行总行集中采购项目及限额标准规定 ，部分项目未纳入集中采购范围。四是管采未彻底分离，难以有效制约。 部分基层央行未严格执行“财权与事权分离、管理与操作职能分离”的内部 控制制度，导致集中采购各环节之间职责不分、权责义不明，协调机制不 顺，给采购工作带来了摩擦。这是基层行普遍存在的问题。 (三)采购操作程序存在不规范现象 一是采购预算编制不完善。对集

10、中采购工作缺少预 见性，采购预算编制 过于粗糙，导致临时性采购需求增加，给规范集中采购工作带来了一定难 度，而且也容易滋生腐败问题。二是采购方式选择不符合规定。一些应该 实行公开招标的采购项目，实际却以邀请、询价、竞争性谈判方式采购。 三是公开招投标、邀请招标时采购单位不足规定数量，邀请、询价招标过 程简单。四是合同签定不够规范。 (四)集中采购的监督管理不到位 一是采购监督机制不够完善。管理办法对内审、纪检的监督检查职责 作了相关规定，但这些都是原则性规定，没有明确内审、纪检等部门各自 的监督重点，检查的方式方法也不明确，缺乏可操作性。二是集中采购监 管部门参与具体操作环节多，从宏观上进行政

11、策指导和监督管理的少。三 是集中采购部门与会计、纪检监察、内部审计等相关部门缺乏经常的、稳定的沟通机制，协调配合不够密切，没有形成监督合力。四是民主监督渠 道不够畅通。职工的民主监督意识不强。大部分基层央行在集中采购活动 中，一般只注重对结果的公示，而对采购过程和重要环节公示的渠道单一 、范围有限，以会议通报形式在中层干部范围公示为主，一般职工对采购 工作知晓程度不高，无法起到监督作用。 (五)集中采购档案管理有待加强 目前，基层央行集中采购程序相对规范很多，但是对档案管理工作重视不 够。一是采购档案归集不完整，对相关采购程序性资料收集不齐，不同程 度的缺少中标通知书、定标文件、补充合同等资料

12、。二是档案保管不合规 。采购过程结束后，集中采购文件未纳入全行档案管理范围，部分采购资 料分散在其它相关部门的现象依然存在。三是后续管理不完善。基层央行 实际工作中，采购物品入库后。由仓库保管人员按照行长办公会研究的意 见，直接通知有关部门开具领用单领取，而没有经采购单位组织进行验收 ，没有形成验收报告上报采管会，导致采购档案管理不完整。 (六)组织机构职能缺位 根据总行规定，基层央行都成立了采管会、采管办等组织机构，并制定相 应的规章制度，规范采购行为，明确工作职责。但独立的集中采购职能机 构尚未建立，成员都是职能部门人员兼职。一方面，难以实现机构设置上 “采管”的真正分离；另一方面，由于没

13、有专职工作人员，在处理业务工作 与采购工作关系上难免顾此失彼，实际采购工作中往往会出现拖拉、效率 不高的现象。独立集中采购职能机构的缺位，很大程度上制约了集中采购 工作的开展。 (七)专业技术人才匮乏 集中采购工作是一个贯穿计划、采购、管理、验收等各环节的系统工作， 在采购过程中，纳入集中采购的货物、工程、服务等项目批次多、数量大 、种类杂，对采购管理人员在掌握集中采购专业知识领域的深度和广度上 有一定的要求，但是由于采管会、采管办、评审库的人员大多都是兼职， 平时又疏于对集中采购知识、政策制度的学习，专业能力相对不足。主要 表现为：一是集中采购队伍的政策理论水平、知识水平及专业管理能力整 体

14、上偏低；二是专业评审人才匮乏，对一些专业性、技术性强的采购项目 评审把握不准，影响评审工作质量。 (八)基础信息工作薄弱 一是缺少对供应商的系统管理和资格审查机制。主要是对供应商的信息收 集工作不重视，部分基层央行没有建立“供应商信息库”，对供应商产生没 有实地考察，对入围供应商的产生缺乏统一的准入机制，没有制定对供应 商评价规则、标准和办法，供应商产生过程不清晰。二是没有建立“商品信息库”，往往是在采购任务下达后才匆忙查询，个人主观随意性较大， 很大程度上影响了采购工作质量。三是尚未建立“评审专家库”。基层央行 在实际采购过程中，对于一些技术含量较高的产品，每次招投标活动只能 临时邀请一些有

15、关专业人员作为评委参与评标，在一定程度上影响了招投 标的权威性，也严重影响了集中采购的效率和质量。 (九)参与竞争的供应商太少 一方面，有的基层央行从维修和售后服务等角度出发。不对外地发布招标 公告，使外地的许多客商不知道招标事项，无法参与采购招投标；另一方 面，有些外地客商虽然知道集中采购的招标事项，但出于招标规模、成本 费用等多种因素的考虑，不愿参加投标，造成参加竞标的单位太少。特别 是有的基层央行为了确保集中采购产品的质量，对某些物品采取指定品牌 的办法进行招投标，而部分电子设备类产品的厂家都搞区域代理，这就使 得外地供应商不敢来参与竞争。本地供应商则不用竞争就能中标，而其他 品牌的相关

16、经营单位都被排除在集中采购之外。另外对于定点采购，主要 是确定的定点供应商数量偏少，不利于定点供应商之间开展有序竞争，对 定点供应商的日常监管力度不够，措施、办法不多，容易使基层央行采购 的合法权益得不到有效保障。 四、基层央行进一步完善集中采购工作的几点建议 (一)以健全制度体系为重点，保证集中采购工作规范运行 健全的制度是防范各类违规行为或腐败现象发生的“天然屏障”，集中采购 工作能否规范运行并达到效益最大化，关键是要建立健全和认真落实各项 集中采购制度。一是要对现有制度进行梳理。基层央行要根据国家有关法 规和人民银行总分行的制度办法要求，结合本行实际。及时修订和完善采 购管理实施细则和操作规程。努力提高制度的完整性、规范性、适用性和 可操作性。只有完善了制度，才能以制度来规范人的行为，也才能切实有 效防范各类风险和案件的发生。二是要进一步完善组织架构。基层央行应 建立独立的集中采购部门，改变目前采管不分的状况，使管理机构与执行 机构、财权与事权相分离：管理者、执行者