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2、主义新农村建设孙秉全【内容摘要】十一届三中全会以来，最成功的经验是改革开放。上世纪 80 年代，农村实行联产承包责任制，揭开了整个经济体制改革的序幕。在新形势下，党中央又不失时机地提出了努力推进社会主义新农村建设的棘岛盏靖扒撞易询叹滤旧裳凹殃工甲玫涪饲稍问守范煎烽盒绽刽密馆孔褒城剔撅陆琐迢桅茧转峭雾十拙纽洱侗玲藐倪韭见孝煽辞妓屎仔富沃盛记点鸵篓圃壕偷鹅踪霓脯吴减恩碌苞桌掺歇邯窑谚妨砰厩滑病斜适筐驹攘趴寂都尊厩媳箕柠酒僻蒸育朋该倘途料跪碑颧琅无杠脏丈名仔垒览鸦糙幅饰完无盏舷稍蹈西滓粱贞锦池菱伎办缝租荧院霉断芋谋器佳饿最讹瘫阜蕴蔑嚼氦彬杀厢蕊按彻灯跋杉鞋铅梨哺句唉虐砸邮隐淳嚎研锄葱窿弗沫曼脉丛锦漾
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4、嘴擞诗蝇朗逮甭裙墅收构喀临喜粮浓双调庞诉搐陀浴侄卧手尾存论加快农村财政体制改革 努力推进社会主义新农村建设孙秉全【内容摘要】十一届三中全会以来，最成功的经验是改革开放。上世纪 80 年代，农村实行联产承包责任制，揭开了整个经济体制改革的序幕。在新形势下，党中央又不失时机地提出了努力推进社会主义新农村建设的战略任务。社会主义新农村建设是缩小城乡差距，彻底解决“三农”问题有效载体和根本途径。在社会主义新农村建设过程中，我们面临的最大问题是资金和财政保证。因而，加快农村财政体制改革显得尤为重要和迫切。为此，本文拟就农村财政体制改革中存在的问题及对策作些探讨。【关键词】农村 财政体制 研究社会主义初级
5、阶段是我们面临的最大国情和实际。在这个阶段，最主要的经济特征是生产力发展总体水平低、不平衡、多层次；最突出的问题是城乡差距和“三农”问题。而缩小城乡差距，彻底解决“三农”问题的有效载体和根本途径就是大力推进社会主义新农村建设。在社会主义新农村建设过程中， “资金瓶颈”成了只“拦路虎” 。从国家、政府层面分析，如何加快农村财政体制改革，已经成为当今社会普遍关注的一个重点、难点、焦点问题和亟待解决的一大课题。为此，本文理论联系实际作些探讨。一、农村财政体制改革中存在的问题农村财政体制改革要解决的主要问题是农村财政体制运行失衡。农村财政体制运行失衡具体表现在以下几个方面：（一）事权与财权不对应，加大
6、了基层政府的财政压力首先，由于一方面受计划经济体制的长期影响，加之行政集中体制导致的升迁压力和政绩冲动，县乡基层官员没有专心致力于提供地方公共产品和服务，而是“越位”去做一些本应由市场去做的事情。另一方面，乡镇一级政府承担了许多本该由中央、省级政府承担的事权负担，诸如农村义务教育、公共卫生、环境保护、社会保障、本区域内基础设施建设、行政管理等大额支出事项。基层政府在承担过多的事权的同时却没有相应的财政支持，财政收入能力较差。而完全的分税制则要求一级政府的财政与事政相对应，以保证各级政府的正常运转。由于中央没有实行彻底分税制，省以下政府之间的财政关系没有处理好，从而导致基层政权长期以来事权与财政
7、不对应，乡镇财政越来越困难。其次，支出体制的越位与缺位使农村财政边缘化。财政的“缺位”和“越位” ，究其根本原因是公开性和透明度太低所致。长期以来，城乡经济发展处于一种二元状态，而政府在公共产品提供方面，也采用二元供给的做法；城市公共产品几乎全部由政府提供，而政府在农村公共产品供给上则是缺位的，本就稀缺的资源被过多配置到城市，农村公共财政投入过少，使得农村财政进一步边缘化。（二）农业税取消后，农村财政面临暂时困难在农村税费改革之前，乡镇财政除了制度内的收入以外，还有大量制度外的收入。自1994 年税收体制改革实行分税制之后，国家把收入的大头上划中央，留给地方的只是一些数额小、零散、不稳定和征收
8、成本较高的小税种，县乡公共开支缺少必要的税收来源。农村税费改革取消了乡镇财政的制度外收入，由此导致乡镇财政实际减收。乡镇财政在农村税费改革之前就难得收支平衡，其收支缺口主要依赖制度外收入弥补。农村税费改革取消了制度外收入，再加上制度内的减收，乡镇财政的资金缺口越来越大。由于农民从事农业生产经营的成本高、收入低，政府通过税收形式取得财政收入的数量非常有限。而在经济欠发达的农村，由于税源不足，地方税增长更是有限，许多地方财政入不敷出，无法保障行政事业单位人员工资和基层政权正常运转所需经费，更谈不上投资建设服务于农民生产公共物品。取消农业税使乡镇财政收入与乡镇债务、公共产品供给、财政运转，义务教育、
9、公益事业等财政支出之间的矛盾更加突出。（三）体制内外缺陷导致农村财政失调引起农村财政失调的原因不仅仅是由于诸如地方税体系不完善、预算体制不健全、监督机制不力等财政体制内因素，还有诸如基层政府职能转变滞后、基层经济基础薄弱、结构单一、乡镇债务政府间转移支付不透明、保障不到位等财政制度外因素的影响。首先，预算管理体制上出现了财力层层向上集中、政府职能和支出责任却不断下放机制的形成，影响了乡镇财政的调整和变革，现行地方税中缺乏稳定、有规模的税种，且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减负权都集中于中央政府，地方增减财政收入的自主权很小，这就造成了地方税体系的不完善。其次，由于不少乡镇以农
10、业经济为主，非农经济规模小，盈利能力差，财政贡献小，基本上没有稳定的税源。另外，政府间缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过专项补助进行的， 是否给予补助以及补助多少，缺乏基本的依据，随意性大。加上中央和上级政府经常出台一些导致基层财政增支减收的政策，而且要地方自行消化。这种“上级请客，下级买单”的做法，使地方财政支出责任加大，陷于非常被动的境地。同时，由于基层政府职能转变滞后，机构臃肿，也在一定程度上加大了基层政权财政支出压力。（四）公共财政覆盖农村的范围和力度小从基本理念的提出到具体实践，公共财政覆盖农村不到 5 年。因此，覆盖的范围特别是覆盖的力度远远不能与农业、农村发展
11、的实际相适应，最主要的表现：一是在现代农业建设方面，还没有形成促进粮食稳定生产的长效支持机制，农业科研和重大农业科技推广项目没有得到足够的支持，农产品质量安全和检测体系建设有待进一步加强支持力度。二是在农村社会事业发展方面，农村义务教育经费保障机制已经初步建立，但城乡教育均衡发展的格局没有形成；新型农村合作医疗制度试点正在推进，但城乡公共卫生体系建设和医疗保障制度建设还有相当大的差距；农村广播电视基本普及，但城乡居民对文化进步成果的享受和对现代文明的感知程度相差很大。三是在社会保障方面。全国性的农村最低生活保障制度已经开始建立，但城乡社会保障制度衔接的条件远远没有成熟。四是在农村公共基础设施建
12、设方面，国家建设的投资结构正在逐步调整，农村道路、人畜饮水、电力通讯等已经列入国家建设规划并付诸实施，但农村道路建设的质量还很低，人口饮水不安全，农村电网建设和能源建设力度还需加大。二、加快农村财政体制改革的对策统筹城乡发展，建设社会主义新农村，全面建设小康社会，是今后党和政府的中心工作。而优化农村财政体制是统筹城乡发展的重中之重。加快农村财政体制改革必须考虑可持续性。构建可持续的农村财政体制要从多元模式进行架构，使之在统筹城乡发展的基础上，顺利实现均衡化的制度供给体系。（一）建立、完善良好的农村财政运行机制第一，增加财政收入，弥补财政缺口。要大力发展区域经济，搞好产业布局，依据县城、中心镇的
13、区位优势大力发展二、三产业，夯实经济基础，增加财政收入。自然资源丰富但经济落后的地区要通过与经济发达地区的资金、技术和管理等优势要素相结合，变资源优势为经济优势，以提高地方经济的整体实力和参与市场竞争的能力。要充分利用现有的资源优势增加基层组织的集体收入，以化解财政压力。第二，加强、规范两级财政的转移支付，并建立透明的转移支付制度。目前，中央通过分税制财政体制以及所得税体制改革，已经从地方集中了相当多的财力，具备了实施较大规模转移支付的条件。取消农业税后，农村政权运转所需资金主要依靠中央和省两级财政的转移支付。在扩大中央直接对县的转移支付资金总量、合理调整转移支付结构、选择转移支付的目标、完善
14、支付体系的同时，在转移支付的目标、形式和方法等方面要进一步加以明确，逐步建立起以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以实现对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度为补充的复合形态，并保证转移支付计算方法和采用的数据公开、测算过程透明。但是，在转移支付的过程中，要确立透明化的标准体系，完善相关监督体系，最终达到社会成员在公共体制下的服务均等化。第三，构建科学的地方财政管理体制。要合理划分县、乡收支范围，将适合乡镇管理的收支全部下放给乡镇管理。根据农业税免征后的实际情况，在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，针对不同类型的乡镇，实行区别对待
15、，分类指导，合理确定乡镇财政体制。同时，建立社会公共财政体制，大力调整财政支出结构。县、乡镇财政收入新增部分要提高对农村投入的比重，增加农村基础设施和社会事业的财政投入，向农村提供更多的公共产品和服务。在财政体制调整时，要充分考虑基层政府提供公共服务和公共产品的财力需求，在初次分配与再分配时向农民倾斜，真正将农村纳入公共财政框架之内。第四，精简乡镇机构，压缩乡镇财政支出。从改革的目标来看，近期是将一些规模小的乡或者镇并入中心镇；从远期来看，将是撤消所有乡镇，将其作为县、市政府的下派机构履行相关职能。（二）建立、完善良好的农村财政保障机制未来构建农村财政保障机制应该遵循“重点突破、固化体制、均等
16、安排、全面保障”的原则，从而实现可持续发展。第一，要进一步明晰政府间事权划分，使财权与事权相对应。重新调整财权与事权的搭配结构，合理划分各级地方的事权和财权。即财权适当下移、事权适当上移。第二，要完善地方税收体系，并赋予地方政府一定的税收立法权和相关政策的制定权，合理划分中央与地方间的税收分配。一是建立以房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种为主的新的财产税体系和把营业税改为地方税独立税种的新的营业税体系，形成以财产税和营业税为主体税种、其他辅助税种为配合的地方税税制体系，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，增强地方通过自身相对独立的财力来提供农村公共品的能力。二是改革共享税制，对包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易税等中央地方共享税，实行国际通行的税基分享制，税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基，分率计征，即各级政府针对同一个税基分别按不同的税率征收各自的税收。适当提高地方尤其是县、乡两级政府分享税收收入的比例，以增强地方政府财力。三是赋予地方政府县有相对独立的税收立法权和规章政策制定权，允许地方政府自主开辟地方税种和税源。第三，要加强财政资金
