政府循环经济政策

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1、政府循环经济政策政府循环经济政策 摘要以经济过程排放的废弃物数量为主要指标，把循环经济的发展进程划分为三个阶段：废弃物回收再利用循环经济起步阶段；废弃物排放量逐步减少循环经济发展阶段；废弃物零排放循环经济成熟阶段。通过对主要发达国家在不同阶段循环经济发展的分析与介绍，分别概括出三个阶段的各自特征以及政府循环经济政策的演变进程；通过对循环经济发展中政府行为的经济学分析，论证了政府循环经济政策的合理性与必要性；通过对循环经济生态系统三个操作层次的研究，提出了中国政府应该采取的循环经济政策。关键词循环经济；公共产品；经济政策一、引言循环经济是针对传统的“资源产品废弃物”的简单流动的线性经济而言的，是

2、以可循环资源为起点，以环境友好的方式利用资源的“资源产品再生资源(废弃物)产品”的反馈式闭环流动的一种全新的经济发展模式。以经济过程排放的废弃物数量为主要指标，我们把循环经济的发展进程划分为三个阶段：废弃物回收再利用循环经济起步阶段；废弃物排放量逐步减少循环经济发展阶段；废弃物零排放循环经济成熟阶段。废弃物回收再利用，是为了减少废弃物对环境的直接污染而采取的替代废弃物简单焚烧、填埋方式的环境保护措施；废弃物排放量逐步减少，体现了从废弃物末端治理到源头治理的环境保护措施的转变；废弃物零排放，是指所有的原料和能源都在反馈式闭环流动的循环经济发展模式中，得到合理的、充分的利用，从而把经济活动对自然环

3、境的影响控制在尽可能低的程度。经过相当长时间的努力，使生态负增长变为生态正增长，实现人类与生态的良性循环。从公共经济学的角度分析，环境保护本质上是一种公共产品。公共产品生产的非竞争性与消费的非排他性特征，注定了政府是环境保护这一公共产品的提供者，因此，政府在循环经济发展的三个阶段中都具有不可替代的作用。本文通过对主要发达国家在循环经济发展不同阶段中循环经济发展的分析与介绍，概括出循环经济发展三个阶段的各自特征以及政府循环经济政策的演变进程；通过对循环经济发展中政府行为的经济学分析，论证了政府循环经济政策的合理性与必要性；通过对循环经济生态系统三个操作层次的研究，提出了我国政府应该采取的循环经济

4、政策。二、循环经济发展的三个阶段及政府循环经济政策的演进(一)废弃物回收再利用阶段及政府的激励性政策以节约为目的，对生产过程和消费过程的废弃物进行回收再利用的经济行为由来已久。20 世纪 80 年代，人类进入以环境保护为目标，对生产末端和消费过程产生的废弃物进行回收再利用的循环经济发展的第一阶段循环经济起步阶段。此后，很多国家的政府都积极地制定各种法律、法规和奖励制度，对企业和居民分类、收集、再利用废弃物的行为予以激励。1.对废弃物回收再利用提供法律支持。德国于 1991年通过了包装条例 ，要求将各类包装物的回收规定为义务，设定了包装物再生利用的目标；并于 1992 年通过了限制废车条例 ，规

5、定汽车制造商有义务回收废旧车。日本于 1991 年制定关于促进利用再生资源的法律，目的是确保废弃物的适当处理和再生利用；于 1997 年又颁布容器包装再利用法 ，明确了生产商和市民对容器包装物具有回收的责任”。2.奖励废弃物回收再利用。日本大阪市对回收报纸、硬板纸、旧布等废弃物的社区、学校等集体发放奖金；并在全市设置了 80 多处牛奶纸盒回收点，以免费购买图书方式鼓励市民回收牛奶纸盒；对回收 100 只铅罐或 600 个牛奶罐的市民予以 100 日元的奖励。泰国曼谷市建立“垃圾银行”，鼓励少年儿童收集垃圾、分类装袋，并交由“垃圾银行”处理。 “垃圾银行”每 3 个月计息一次，以铅笔、书本、袜子

6、等生活必需品作为利息，予以奖励。3.提高社会公众的参与意识。日本大阪市每年 9 月发动市民开展公共垃圾收集活动，并向 100 万户家庭发放介绍垃圾处理知识和再生利用的宣传小册子。加拿大蒙特利尔市更是利用广告衫、日历卡、笔记本、公交车等多种多样的载体，号召市民参与废弃物回收再利用活动。废弃物回收再利用对于节约资源、减少废弃物对环境的污染、培养公众的环境保护意识发挥了重要的历史作用。但是这种方式只是对废弃物的被动回收，仍然属于传统的“资源产品废弃物”的末端治理方式，不能从根本上解决环境污染问题。(二)废弃物排放量逐步减少阶段及政府的强制性政策随着环保意识的不断强化，人们逐步意识到，与其被动地等待废

7、弃物产生后进行回收再利用，不如主动采取行动，实施清洁生产，减少废弃物的排放量，尽力把废弃物消灭在产生之前。废弃物排放量减少是指通过绿色设计、生态工艺、技术评估等手段，实现尽可能接近零排放闭路循环式生产，在从原材料进厂到最终生产出产品的各个生产环节中都高度重视减少废弃物排放的问题，以达到源头治理的目的。我们把这一阶段称为循环经济发展阶段。在这一阶段，政府政策从提倡废弃物回收再利用转变为强制推广清洁生产，通过制定清洁生产标准，推广清洁生产技术，运用环境管理工具，督促企业减少废弃物排放。1.制定清洁生产标准。1990 年 10 月，美国国会通过污染预防法 ，变末端治理的污染控制政策为源头治理的污染预

8、防政策；要求工业企业通过设备与技术改造、工艺流程改进、产品重新设计、原材料替代以及规范各生产环节的内部管理等方式，减少废弃物的排放。 污染预防法还在组织、技术、宏观政策和资金方面做了具体的制度安排。2.推广清洁生产技术。1998 年，联合国环境规划署出台了国际清洁生产宣言 ，提倡建设国家清洁生产中心项目。约 30 个发展中国家建立了国家清洁生产中心。这些中心与十几个发达国家的清洁生产组织构成了一个巨大的国际清洁生产网络，加快了清洁生产技术的推广。3.运用环境管理工具。环境管理工具主要是指清洁生产审计、环境管理体系、产品生态设计、生命周期评价、环境标志、环境管理会计等。随着各国环境保护思维方式的

9、转变，各种环境管理工具迅速风行全球，成为许多国家实施环境保护战略的基本工具，也是很多企业管理和评价清洁生产过程及其效果而优先选择的重要工具。(三)废弃物零排放阶段及法律法规体系的完善“零排放”概念是 1994 年的联合国大会提出的，意思是，通过应用清洁技术、物质循环技术和生态产业技术等，实现对天然资源的完全循环利用，而不给大气、水和土壤遗留任何废弃物。在循环经济发展的前两个阶段中，即使最有效地实现废弃物排放量的最小化，仍然无法避免含有有用物质的最终废弃物的产生。废弃物“零排放”，不再区分资源与废弃物，因为对一个生产过程是废弃物的东西，对另一个生产过程则是资源。原本被废弃的物质将在经济过程中不断

10、地得到循环利用，最终达到废弃物“零排放”的理想循环经济模式。在这个经济系统中，经济活动被组织成为“资源一产品再生资源(废弃物)产品”的反馈式闭环流程。经济系统内部以网络状的方式互相联系，进行物质交换，从而形成“低输入、高利用、零排放”的模式。当然，在现实经济过程中， “零排放”是“排放量最小化”的极限概念，是一个理想化模式。近年来，很多国家的政府高度重视建设循环经济模式，努力构建以法律为保障、以经济激励为手段、以绿色技术体系为支撑的循环经济政策法规体系。1.完善绿色管理规范机制。(1)绿色管理机制。日本政府设置了“环之国”会议机制：由日本内阁成员与 10 位日本民间的人士组成。 “环之国”的基

11、本理念是彻底抛弃 20 世纪的“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会模式，谋求建立“以可持续发展为基本理念的简洁、高质量的循环型社会”，以及“以清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等为指导思想的、运用生态学规律来指导人类社会经济活动的循环经济发展模式”。2000 年“环之国”会议通过和修改了(推进形成循环型社会基本法 、 特定家庭用机械再商品化法等等多项环保法规。(2)建立绿色规范制度。2000 年12 月日本政府制订了循环型社会形成推进基本法及一系列与此相配套的专门法，如废弃物处理办法 、 再生资源利用促进法 、 容器包装再利用法 、 家电再利用法 、建筑再利用法 、 食品再利用法

12、、 绿色采购法 、 化学品影响法等。(3)搞好区域发展规划。1997 年日本设立了“ECOTOWN”工程，把“零排放”作为发展区域环境协调型经济社会的基本思路，以构建先进的循环型城市。2.充分运用经济激励手段。(1)建立绿色核算体系。世界银行在 20 世纪 80 年代提出建立一套绿色经济核算制度，综合考虑资源消耗和环境污染的损失，其中包括企业绿色会计制度、政府和企业绿色审计制度、绿色国民经济核算体系等。该制度已被许多发达国家采用。(2)完善各种优惠政策。日本政府制定了诸如创造型技术研究开发补助金制度、推进循环型社会结构技术实用化补助优惠政策、特别折旧、固定资产税优惠和公司所得税优惠等政策。3.

13、强化绿色技术支持体系。为建立一个“最佳生产、最佳消费、最少废弃”的循环经济社会，日本已基本构建了包括资源开发、原材料生产、中间产品制造、加工生产、流通消费、循环利用全过程的循环型技术体系。三、循环经济发展中政府行为的经济学分析在市场经济条件下，环境污染是企业行为的外部不经济性所造成的超过环境容纳限度的经济负效应。由于外部不经济性所引起的私人成本和社会成本的不一致，市场调节机制对于防治环境污染基本不起作用。当环境污染超出环境的自我调节能力时，政府的环境保护职能就成为必要。环境保护本质上是一种弥补市场机制缺陷的公共产品。公共产品生产的非竞争性与消费的非排他性特征，也决定了政府是环境保护这一公共产品

14、的提供者。设系统中只有一个政府和一个企业。企业处理废弃物的行为选择由企业净收益决定；政府处理废弃物的行为选择由政府提供公共产品的职能决定，受政府净收益的影响。政府与企业各自的净收益通过各自的成本一收益分析得到。政府净收益(SR)为政府处理废弃物的成本(C)与更清洁的环境福利(R)之间的差额，即 SR=R-C；企业净收益(PR)为企业处理废弃物和废弃物再利用所发生的经济成本(EC)与废弃物再利用的经济收益(ER)之间的差额，即 PR=EREC。本文以企业净收益为横坐标、政府净收益为纵坐标，得出政府一企业净收益侧 U 型曲线图。(一)废弃物回收再利用阶段政府净收益为负企业的经济成本(EC)为回收废

15、弃物和废弃物再利用所发生的成本，废弃物的回收再利用为企业带来的经济收益(ER)相当丰厚，企业的净收益(PR)为正；同时，由于企业没有承担废弃物排放的社会成本，企业的生产成本被人为地低估了，企业有过度生产以获取更多经济收益的强烈动机，造成废弃物的过度排放。在没有外部强制性作用的条件下，企业排放废弃物的行为将会持续下去。因此，企业净收益曲线的起点(A)在第四象限，曲线沿 X 轴正方向延伸。在环境污染的压力下，政府最先被迫承担由企业外部不经济行为所造成的社会成本，支付巨大的废弃物回收再利用的成本(C)；而废弃物回收再利用带来的更清洁的环境福利(R)却是有限的，政府净收益(SR)为负。因此，政府净收益

16、曲线的起点(A)也在第四象限，曲线沿 Y 轴负方向延伸。这时，企业净收益曲线的起点(A)与政府净收益曲线的起点(A)重合。政府企业净收益侧 U 型曲线以 A 为起点，曲线向右下方延伸。(二)废弃物排放量逐步减少阶段政府净收益增加但仍为负企业被迫采用清洁生产技术，使用清洁原料，自行处理废弃物。企业市场行为的外部不经济性所引起的社会成本转化为私人成本，企业处理废弃物的经济成本(EC)上升，企业的经济收益(ER)下降，企业净收益(PR)下降且为负。企业净收益曲线驻点移动到第三象限的 B 点。政府采取法律法规、经济补贴等手段，倡导并组织废弃物的源头治理，强制企业减少废弃物的排放量。在政府处理废弃物的成本(C)不变的条件下，由于更清洁的环境福利(R)因企业废弃物排放量的逐步减少而增加，政府净收益(SR)增加但仍为负。政府净收益曲线驻点移动到第三象限的 B 点。这时，企业净收益曲线驻点(B)与政府曲线净收益曲线驻点(B)重合，政府一净收益侧 U 型曲线