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1、第四届中国社会掌博士后纶坛( 2 0 0 9 )清代慈善组织治理结构研究张祖平( 上海师范大学法政学院社会保障系，副教授)【内容提要】清代慈善事业较为发达，慈善组织数目众多，慈善组织内部建立了较为完备的治理结构。清代慈善组织的治理结构由领导体制、组织结构和决策机制三个部分组成。其中领导体制有轮值制、董事制和委任制三种类型；组织结构有直线型组织结构、事业部型的组织结构、网状组织结构三种类型；决策机制三层：日常问题决策制度，重大事项决策制度，应急决策机制。觥词】清代；慈善组织；治理结构；领导体制；组织结构T h eS t u d yO nG o v e r n a n c eS t r u c t
2、 u r eo fC h a r i t a b l eO r g a n i z a t i o ni nQ i n gD y n a s t yZ h a n gz u - p i n gA b s t r a c t ：T h i st h e s i sh a sr e s e a r c h e dt h r e ek i n d so fg o v e r n a n c es t r u c t u r eo fc h a r i t a b l eo r g a n i z a t i o ni nQ i n gD y n a s t yf r o ml e a d e r s
3、 h i ps y s t e m ，o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ea n dd e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m T h el e a d e r s h i ps y s t e mo fc h a r i t a b l eo r g a n i z a t i o ni nQ i n gD y n a s t yc o n t a i n st h r e et y p e s ，t h a ti sr o t a t i n gs y s t e m ，d i r e c t o r
4、s y s t e ma n da p p o i n t m e n ts y s t e m I t so r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ea l s oh a st h r e et y p e s ，t h a ti sl i n e rs t r u c t u r e ，d i v i s i o n a ls t l m c t I l r e sa n dn e t w o r ks t r u c t u r e A tl a s t d e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mw a s
5、b r i e f l yd i s c u s s e d K e y w o r d s ：Q i n gD y n a s t y；C h a r i t a b l eO r g a n i z a t i o n ；G o v e r n a n c eS t r u c t u r e ；L e a d e r s h i pS y s t e m ；O r g a n i z a t i o nS t r u c t u r e1 5 4第四届中国社会掌博士后论坛( 2 0 0 9 )一、清代慈善组织的领导体制清代慈善组织建立了三种主要的领导体制：轮值制、董事制和委任制。轮值制是
6、管理者经常轮换的制度。董事制是善会善堂的董事F f l 一或二、三人担任数年而不变的制度。委任制是指m 官府选派专人负责堂务管理，类似于今天的委派制。( 一) 轮值制。采用轮值制的慈善组织，司总每年南不同的人轮流担任，称为司年；事务主管每月由不同的人轮流担任，称为司月。司年只负总责，不须每天到堂管理，而是定期或不定期地到堂检查工作，或遇有大事需要决策时到堂开会讨论。司月须每日在堂，管理善会善堂的日常事务。如徽宁思恭堂规定，司年由歙县、休宁、婺源、黟县、绩溪、宁国五县一郡殷实商人，各司一年，轮流管理。激照梁其姿的分析，董事制和轮值制管理模式有着极悠久的历史渊源。董事制可能是源自宋以来如社仓等官督
7、民办的赈恤组织原则；轮值制应是继承扬州育婴社的制度，而有中古时代在俗佛教组织的影响。早期的善会实行的是轮值制，组织内部结构简单，实行扁平化管理。如无锡同善会是高攀龙等若干位志同道合的人自发组织在一起行善的团体，会首( 称作“主会”) 由会员( 也称作“会友”) 推荐产生而非来自上级任命，每年一换，轮流负责同善会的管理事务，他们要品行端正且具备管理能力。会员之间是松散、平等的关系，每季相聚一次，开展募捐和施善活动。这时的组织尚未出现垂直差异化的分工。如图4 _ 1 所示。图4 一l 无锡同善会管理者轮换图清代中后期的善会善堂也有采用轮值制的，但随着组织规模的扩大，扁平式结构“馓宁思丛举辑，徽宁思
8、恭，；：i ：征信录乐输银洋，民困六年( 1 9 1 7 ) 石E l J 奉。梁j C 姿施善j 教化：1 9 J 清的慈善组织【M 】j I 北教育版礼。2 0 0 1 ：1 0 5 1 5 5第四届中国社会掌博士后论坛( 2 0 0 9 )转变为科层制结构。如乾隆时期的枫洚同善会已较最初的无锡同善会完备很多，会期南每季一次改为每月一次，其管理制度层级分明，救济金的发放程序也殳为复杂：已设有司事一职，具体管理会中事务，这时尚未形成专门的司察。会友来自群众，不是同定的，只要愿意捐赠者，都可成为会友，f _ J 善会希望会友越多越好。其管理体制如图4 2 所示：图4 2 枫泾同善会的管理机制枫
9、泾同善会的管理方式已经具有了科层制的特征，分为三级，第一级是会首，会首是善会的领导和决策者；第二级是一般管理者，负责善会内部具体事务的管理；第三级是广大会友，会友和会首及司事之间没有隶属关系，他们是捐助的主体。轮值制有利于会员间的监督，增强民众对善会的信任。由会友轮流担任主会，还可以节约主会的时间。此外，这种管理方式民主，不易腐败。但这种机制也存在不利因素，如领导更换频繁，政策的连贯性受到影响；领导只重视本届内的政绩，短期行为严重；会产生管理松散的结局；由于经费不足需南司年垫支，司年视为畏途、无心经理。这种管理机制适用于管理者是兼职型的慈善组织。当慈善组织的管理者无力兼任或赔累过度时，就需要设
10、立同定的岗位，聘请专职人员进行管理，于是董事制管理制度便被派上用场。( 二) 董事制。董事制下，董事负责管理慈善组织内的所有事务。根据业务繁简的不同，也有扁平式和科层式两种组织管理方式。规模小、业务简单的慈善组织，工作人员较少，不需要设置过多的层级。规模大、业务多的慈善组织须建立分工明晰、责任到位的多层级管理制度。董事制下，管理者任期较长，甚至终身，因此具有稳定性，有利于管理效率的提升，但也会形成集杖腐败等问题。1 5 6第四届中国社会掌博士后论坛( 2 0 0 9 )董事制和轮值制并没有优先高低之分，认为轮值制是管理的初级形式，董事制是管理的高级阶段是不正确的。慈善组织采用哪种管理模式是南慈
11、善组织建立、运行时的情况和业务类型决定的，有的从轮值制向董事制转变，也有从董事制转变为轮值制的。前者如松江普济堂、全节堂南轮值制转变为董事制，后者如安徽思义堂的管理模式就从董事制变为轮值制。松江普济堂在同治初年，受战事的影响，经费紧绌，但不断收养老民，资金缺口由董事捐献，董事每苦赔累。于是派华亭、娄县的富人，逐年轮流接管，董事赔垫一年，以得替为幸，视堂如传舍，不能悉心经理，堂务逐渐废弛。同治十年，松江知府杨永杰与华亭、娄县二县会商，仿育婴堂、全节堂成规，“经董久任管理，无庸逐年更代，以专责成”。与松江普济堂、全节堂相反，安徽思义堂由董事制转变为轮值制。安徽思义堂从光绪十三年( 1 8 8 7
12、) 起，仿照上海思恭堂规例，推举歙县、休宁、婺源、绩溪四邑绅商轮流管理，每届二月初二日为交替之期。其实际运行情况是四县中每县推举一名商人，四人从光绪十三年( 1 8 8 7 ) 到宣统二年( 1 9 1 0 )轮流管理圆。他们分别是歙县的汪裕兴，婺源县的詹滂源，绩溪县的胡鼎新，休宁县的金怡丰。这些董事任职稳定，投入善堂的管理时间较多，如创办人刘唆田管理堂务8年，詹绣书管理1 4 年，程介福、詹锡章管理2 5 年。实行轮值制后，歙县的汪裕兴，婺源县的詹溺源，绩溪县的胡鼎新，休宁县的金怡丰轮流管理堂务，每人管理一年，但由于光绪三十年( 1 9 0 4 ) 婺源人詹滂源退出管理层，从光绪三十年( 1
13、 9 0 5 ) 起改由每人管理二年，这样就使得2 4 年间汪裕兴管理了7 年，詹溺源只管理4 年，胡鼎新管理7 年，金怡丰管理6 年。表2 一l1 8 8 7 - - 1 9 1 0 年安徽思义堂董事任职情况时间籍贯董事时间籍贯董事1 8 8 7歙县汗裕兴1 8 9 9歙县汗裕必1 8 8 8婺源詹沥源1 9 0 0婺源詹沥源1 8 8 9绩溪胡鼎新1 9 0 1绩溪胡鼎新1 8 9 0休宁金怡二#1 9 0 2休宁金怡：仁1 8 9 l歙县汪裕兴1 9 0 3歙县汪裕兴1 8 9 2婺源詹汤源1 9 0 4绩溪胡鼎新1 8 9 3绩溪胡鼎新1 9 0 5休宁金怡丰1 8 9 4休宁会怡一F
14、1 9 0 6休宁会怡卡1 8 9 5歙县汪裕兴1 9 0 7歙县汗裕兴1 8 9 6婺源詹沥源1 9 0 8歙县汀裕兴1 8 9 7绩溪胡鼎新1 9 0 9绩溪胡鼎新1 8 9 8休宁会怡I ：1 9 1 0绩溪胡女 新资料米源：根据安徽思义堂征信录中的资料整理所得。( 三) 委任制。委员制实质上是政府对慈善事业直接干预的产物。在清代，规模“7 J l i p 县忠卷| - 一慈善忠，民困_ 二I 五年铅E 1 J 本。”从l 州治C 年( 1 8 6 2 ) 到光绪l 。三年( 1 8 8 7 ) 2 6 年问的最事数量1 i 详。1 5 7第四届中国社会掌博士后论坛( 2 0 0 9 较
15、大的善常承担了本地的主要救助任务，如果管理不善，救助水平下降，将会给社会治理带米严重影响。当由民I 日J 士绅董事管理不善时，政府会直接干预，派员进行管理。苏州府育婴常一丌始实行的是董事制，后因“司事经管失宜，房屋办多倾圯”，在道光十六年( 1 8 3 6 ) 改为委任制。苏州府育婴章组织结构如图4 3 所示：图4 3 苏州府育婴堂的管理机制在苏州育婴堂中，管理层的分工如下：藩司代表政府对育婴堂进行管理，负责遴选委员。总捕、同知负责育婴堂的监督。委员是育婴堂的总管，由藩司于每届更换之前，在候补试用佐贰杂职中遴选老成朴干，能任劳怨之员，准携眷属自备资斧赴堂驻札。委员的职责一是负责堂产的管理和财务
16、记录。“凡一应簿据文移，田、房、船、棚捐项租息，应征应留，应解应拨各项，按时按数分别设立簿扇，照章经理。”二是招募乳妇，查验婴儿，放给口粮，编造册籍。三是负责管理考核育婴堂全体工作人员，维持育婴堂正常运转。“堂中自司事而下诸色人等，委员察其勤惰，分别去留。如有不守规条，在堂在外滋事以及串同舞弊，甚至家人干预，胥役沟通，委员衡其重轻，或禀监堂，或自行发落，均予立时惩办，不得稍有徇纵。”委任制适于层级多、分工细、管理复杂的组织结构，它能够适应大规模组织管理的需要，有利于集中权力资源进行物质资料的筹集与分配，但主要领导的权力过于集中，约束较少，专权和贪腐事件时有发生。二、清代慈善组织的结构类型1 5 8第四届中国社会学博士后论坛( 2 0 0 9 )组织结构是组织内部各个有机要素发生相互作用的联系方式或形式亦可称为组织的各要素相互联络的框架，它是组织根据其目标和规模昕采用的各种组织管理形式的统称。( 一) 直线型组织结构直线型组织结构既适用于小型的慈善组织，也适用于大型的慈善组织：清代采用直线型组织结构的慈善组织
