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1、城镇居民购买农村房屋纠纷的司法规制（二）城镇居民购买农村房屋纠纷的司法规制（二）戴孟勇戴孟勇 中国政法大学中国政法大学关键词关键词: 农村房屋；宅基地；合同；无效农村房屋；宅基地；合同；无效 内容提要内容提要: 我国现行法律、行政法规并未禁止城镇居民购买农村房我国现行法律、行政法规并未禁止城镇居民购买农村房屋，但国务院的有关文件却多次明确禁止此类交易。法律与政策之屋，但国务院的有关文件却多次明确禁止此类交易。法律与政策之间的这种差异在实践中引起了混乱，导致不同法院对于同样的房屋间的这种差异在实践中引起了混乱，导致不同法院对于同样的房屋买卖合同纠纷采取了不尽相同的解决规则：不仅在合同效力的认定买
2、卖合同纠纷采取了不尽相同的解决规则：不仅在合同效力的认定上存在分歧，而且在认定合同无效的根据以及缔约过失责任的承担上存在分歧，而且在认定合同无效的根据以及缔约过失责任的承担方面也不尽相同。总体上看，各地法院在处理此类纠纷时，既试图方面也不尽相同。总体上看，各地法院在处理此类纠纷时，既试图将法律与政策协调起来，又尽量照顾到一般情理，对不守诚信者予将法律与政策协调起来，又尽量照顾到一般情理，对不守诚信者予以谴责。不过，如何在严格遵守现行法的前提下，通过对以谴责。不过，如何在严格遵守现行法的前提下，通过对合同法合同法及相关法律的解释适用，妥善解决城镇居民购买农村房屋的纠纷，及相关法律的解释适用，妥善
3、解决城镇居民购买农村房屋的纠纷，是目前理论上需要引起重视、实务中需要尽快解决的问题。是目前理论上需要引起重视、实务中需要尽快解决的问题。 四、如何寻找判决房屋买卖合同无效的法律根据？如果从务实而非理想的角度来考虑就会发现，由于国务院三番五次地发文禁止城镇居民购买农村房屋，加上建设部和国土资源部又明确要求房地产登记机构不得为城镇居民购买的农村房屋办理房屋所有权和集体土地使用权转移登记手续，所以法院在审判实践中最现实的选择，莫过于认定城镇居民购买农村房屋的合同无效，以便与现行的国家政策和不动产登记制度保持一致。否则，就会出现虽然房屋买卖合同有效，但法院的生效判决却无法执行，买受人也不能获得房屋所有
4、权和土地使用权的悖谬之事。问题是，法院该如何为判决此类合同无效寻找合适的法律根据呢？（一）违反法律、行政法规的强制性规定说在理论上和司法实践中，主张城镇居民购买农村房屋的合同为无效者，最主要的理由就是该合同违反了法律、行政法规的强制性规定，故应依合同法第 52 条第 5 项的规定认定无效。然而，合同法第 52 条第 5 项本身只是一个引致规范，仅仅为适用有关法律、行政法规中的具体强制性规定提供了规范基础。31必须将此一规定与有关法律、行政法规中的具体强制性规定相结合，并且该具体强制性规定性质上属于效力性规定，32才可以认定合同无效。那么，城镇居民购买农村房屋的合同，究竟违反了哪一或者哪些法律、
5、行政法规中的具体强制性规定呢？实务中有一种观点认为， 土地管理法第 63 条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 ”城镇居民购买农村房屋的合同违反了该条规定，故应依合同法第 52 条第 5 项认定为无效。33笔者认为这种观点值得商榷。首先， 土地管理法第 63 条的立法目的，应当是加强土地用途管制，限制农用地转为建设用地。然而，在城镇居民购买农村房屋的情况下，由于宅基地本身即为建设用地，其使用权主体的变更并不会改变宅基地的性质，故第 63 条显然不能用来调
6、整宅基地使用权的流转问题。34其次，从文义解释的角度看，第 63 条不过是禁止将集体土地的使用权以出让、转让或者出租的形式用于非农业建设，并未禁止已在集体土地上合法建造的房屋及其土地使用权的转让，也未禁止农村村民出卖其房屋，当然更谈不上禁止城镇居民购买农村房屋的问题。最后，从土地管理法第 62 条第 4 款关于“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定中，可以看出该法实际上是允许农村村民出卖住房的，只不过禁止其出卖住房后再申请宅基地而已。可见， 土地管理法第 63 条显然不属于合同法第 52 条第5 项中所说的“法律、行政法规的强制性规定” ，不能作为认定城镇居民购买农村房屋
7、的合同无效的法律依据。实务中还有一种观点认为， 土地管理法第 62 条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地是农民的重要财产权利，严禁宅基地进入市场进行交易。由于宅基地关系到农民的基本居住条件，所以获得农村宅基地要受农业人口身份上的限制，只有具有农村户口的人才能在本集体所有的土地范围内申请宅基地。由于农村房屋的转让必然导致宅基地使用权的转移，故依据当前我国的土地法律和政策，农村私有房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则，以认定有效为例外。只有买卖双方均是同一集体经济组织的成员的，才可以认定合同有效。35这种观点似乎将土地管理法第 62 条作为认定城镇居民等非本集体经济组织成员购买农村房屋的
8、合同无效的法律依据。其实，根据土地管理法第 59 条的规定可知，农村村民建住宅需要使用集体土地的，应当依照第 62 条的规定办理审批手续。从第 62 条规定的具体内容来看，第 1 款规范农村村民拥有宅基地的数量和面积，第 2 款规范农村村民建住宅的基本要求，第3 款规定农村村民申请宅基地的审批程序，第 4 款禁止农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地。据此可知，该条乃是对农村村民通过“申请一审批”程序初始取得宅基地使用权的规定，其中既未禁止农村村民出卖住房，也未禁止城镇居民购买农村房屋。36其实，土地管理法第 62 条的规范目的，并非要禁止或限制农村村民转让宅基地使用权，而是禁止农村村民通过“申
9、请一审批”程序获得两处以上的宅基地。37以其作为认定城镇居民购买农村房屋的合同无效的法律依据，显然不妥。由上可见，无论是土地管理法第 62 条还是第 63 条，都无法解释出含有禁止城镇居民购买农村房屋的意思，故在司法实践中不宜将它们作为认定合同无效的法律根据。38实际上，从其他法律和行政法规中，同样找不到可据以认定城镇居民购买农村房屋的合同为无效的强制性规定。（二）违反国家政策说有一种观点认为， 民法通则第 6 条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。 ”据此可知，法院审理的民事案件如果法律没有规定而国家政策有规定的，应当适用国家政策进行裁判。对于集体土地上的宅基地使
10、用权的买卖问题，包括物权法在内的现行法律均没有明确规定，故应适用国家有关政策的规定进行裁判。由于国家现行政策明确禁止城镇居民在农村购买宅基地或者地上建筑物，因此法院应当认定城镇居民和农村居民之间签订的房屋或者宅基地的买卖合同为无效合同。39笔者认为，这种观点也不妥当。首先，从我国合同无效制度的立法变迁史来看，1981 年经济合同法曾经规定违反国家政策的经济合同为无效合同（第 7 条第 1 款第 1 项） ，但在民法通则第 58 条规定的七种无效民事行为中，已无违反国家政策一项。1993 年修改经济合同法时，又删除了有关违反国家政策的经济合同无效的规定（第 7 条第 1 款） 。 合同法第 52
11、 条也未规定违反国家政策的合同无效。这一变化过程表明，我国立法者已经抛弃以是否违反国家政策来认定合同效力的做法。以违反国家政策为由认定合同无效，显然不符合立法者的本意。其次，从合同法第 7 条与民法通则第 6 条的关系来看，前者要求“当事人订立、履行合同，应当尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益” ，并未沿袭后者有关民事活动应当遵守国家政策的规定。并且， 合同法第 52 条规定的合同无效的五种事由中，也不包括违反国家政策一项。据此可以断定， 合同法第 7 条实际上已在合同领域中默示地废止了民法通则第 6 条关于遵守国家政策的规定。认为违反国家政策的合同无效，在合同法上找不到依据
12、。最后，就像有效说所强调的那样，国务院以及国务院有关部门发布的禁止城镇居民购买农村房屋的文件，不属于法律和行政法规的范畴，自不得作为认定合同无效的根据。物权法第 153 条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。 ”其所谓“国家有关规定” ，是否包括国家政策在内？王兆国副委员长 2007 年 3 月 8 日在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作的“关于中华人民共和国物权法（草案） 的说明”中指出：考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。 “为了维护现行法律和现
13、阶段国家有关农村土地政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地” ，物权法草案规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这就是后来的物权法第 153 条。由此看来，第 153 条中所称的“国家有关规定” ，似乎是指国家政策。有一种观点就认为，该条将“法律”和“国家有关规定”并列使用，可以推断其所谓“国家有关规定”不仅仅是指国家法律规定，也包括国家行政法规和国家行政规章。例如， 国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知 （国办发1999 39 号）中有关“农民的住宅不得向城市居民出售”的规定，以及国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发20
14、04 28 号）中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定，均属“国家有关规定”的范畴。在物权法实施以后，根据这些规定认定城镇居民购买农村房屋的合同无效，便可名正言顺了。40应当看到，在物权法中，除第 153 条之外，第 126 条第 2款也使用了“国家有关规定”的概念；第 53 条、第 54 条和第 133条还采用了“国务院的有关规定”的表述。由于物权法在有关引致性质的规定中，大量采用了“法律、行政法规”的表述，41故若将前述条文中所称的“国家有关规定” 、 “国务院的有关规定”解释为仅仅指行政法规，而不包括国务院的有关通知、决定、意见在内，显然不符合立法用语应保持一致性的逻辑。因此，将第 1
15、53 条中的“国家有关规定”解释为包括国家政策，从文义解释和体系解释的角度来说，可以接受。但是，如果当事人订立的有关合同违反了前述条文所要求的“国家有关规定”或者“国务院的有关规定” ，而这些规定又不属于行政法规的范畴，那么法院在实务操作上，仍无法根据合同法第 52 条第 5 项的规定认定合同无效。（三）损害社会公共利益说笔者认为，为解决认定城镇居民购买农村房屋的合同无效的法律依据问题，与其牵强地适用合同法第 52 条第 5 项或者民法通则第 6 条的规定，还不如通过对合同法第 52 条第 4 项的解释适用，直接认定合同无效。合同法第 52 条第 4 项规定：“损害社会公共利益”的合同无效。此
16、所谓“社会公共利益” ，相当于大陆法系民法中的公序良俗概念，在范围上包括了合同法第 7 条中规定的“社会公德” 、“社会经济秩序”和狭义的“社会公共利益”三项内容。相对于合同法第 52 条第 5 项而言，第 52 条第 4 项的规定旨在解决法律条文的有限性与合同行为的无限性之间的矛盾，通过将虽未违反法律、行政法规的强制性规定，但却损害社会公共利益的合同规定为无效，来实现维护社会公共利益的目的。在理论上，有学者认为，如果地方性法规及规章的制定，旨在保护国家和社会公共利益，而违反了地方性法规及规章将损害国家和社会公共利益，则可以损害国家和社会公共利益为由，依据合同法的有关规定确认合同无效。42在司法实践中，有些法院也持有类似的看法。例如， 江苏省高级人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的讨论纪要（一） (2005 年 9 月 23 日）第 1
