学者对于清洁生产法及清洁生产含义的界定

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1、学者对于清洁生产法及清洁生产含义的界定（王明远） 清洁生产法的含义是建立在“法”和“清洁生产”这两个基本概念之上的；因此，为 了界定清洁生产法的含义，必须首先明确“法”和“清洁生产”的各自含义。 作为由国家制定或认可并由国家强制力保证其实施的行为规范的总和， “法”有“广义” 和“狭义”之分。狭义的法仅指法律，而广义的法包括宪法、法律、法规、规章等各种成 文法和不成文法。在本文中，原则上采其广义用法。 “清洁生产”是一个非常“年轻的”概念。经过 20 余年的发展，它已经从学者的概念 开发、企业的个别行为逐步演变为许多国家的战略方针、法律制度，并经由联合国环境规 划署的大力倡导而成为一种世界性的

2、潮流。该词的使用虽然频繁而广泛，但迄今为止，尚 未形成统一、完整及公认的概念；因此，研究工作中须对“清洁生产”(cleaner production) 的内涵和外延加以明确界定。而这种“工作定义”的方法，不仅在法学研究上是必须的， 而且在立法中也同样不可或缺的。 就“清洁生产”的概念来看，世界各国有许多相似的提法，如美国称之为“废物最小 量化” 、 “污染预防”或“废物削减技术” ；欧洲国家多称之为“少废无废工艺” 、 “无废生产” ；日本一般称之为“无公害技术” ；我国以往多称其为“无废少废工艺” ，等等。此外，个 别学者还有“清洁技术” 、 “环境友好技术” 、 “环境优适技术” 、 “环

3、境无害技术”及“与环 境相容 技术”等多种含义相近的提法。 从实质意义上看， “清洁生产”的概念最早可追溯到 1976 年。在是年召开的欧洲共同 体“无废工艺和无废生产国际研讨会”上，提出了应当着眼于从根源上避免污染而不是仅 注重消除污染所引起的后果这一思想。1979 年 4 月，欧洲共同体理事会宣布推行清洁生产 政策。1984 年通过的美国资源保护与回收法固体及有害废物修正案明确规定废物 最小量化即在可行的部位尽可能地削减和消除有害废物是美国的一项国策。1989 年，联合 国环境规划署工业与环境规划活动中心(UNEP IEPAC)在总结了人类社会控制环境污染所 经历的“不惜一切代价追求经济增

4、长” 、 “稀释扩散污染物”和“进行污染物末端处理”三 个发展阶段之得失的基础上，首次明确提出了“清洁生产”(cleaner production)这一称谓， 并根据联合国环境规划署理事会的决议，制定了清洁生产计划 ，致力于向全世界推行。 而在 1992 年 6 月召开的“联合国环境与发展大会”上，清洁生产已成为21 世纪议程 所确认的实现可持续发展的关键性因素。 至于“清洁生产”的具体定义，较具代表性的称谓和表述主要有以下几种：(1)在关 于少废、无废工艺和废料利用的宣言(1979 年 11 月在日内瓦通过)中， “无废工艺”(no waste technologies)乃是实际运用各种知识

5、、方法和手段，以期在满足人类需求的范围内实 现最合理地利用自然资源、能源以及保护环境的目的；(2)1984 年，联合国欧洲经济委员会 在塔什干召开的国际会议对“无废工艺”作了进一步的界定：“无废工艺”乃是这样一种 生产产品的方法(流程、企业、地区一生产综合体)，通过这一方法，所有的原料和能量在 “原料资源一生产一消费一二次原料资源”的循环中得到最合理和综合的利用，同时对环 境的任何影响都不致破坏其正常功能；(3)美国国家环保局提出了“废物最小量化”(waste minimization)和“污染预防”(pollution prevention)等概念，其中前者是后者的初期表述， 且目前多为后者

6、所代替。而“废物最小量化”是指在可行的范围内，减少有害废弃物的产 生量或随后进行处理、处置的数量，包括在有害废弃物产生源处进行削减和组织循环两方 面的工作。这些工作导致有害废弃物总量与体积的减少，或有害废弃物毒性的降低，或二 者兼而有之，从而符合使现在和将来对人类健康及环境的威胁最小化这一目标。 “污染预防” 是指在可能的最大限度内减少生产厂地所产生的废物量，包括通过源头削减(source reduction)（源头削减是指在进行再生利用、处理和处置之前，减少流入或释放到环境中的任何有害物质、污染物或其组分的数量，减少这些有害物质、污染物或其组分对公共健康 和环境的危害。 ）提高能源效率在生产

7、中重复使用所投入的原料以及降低水的消耗量来合理 利用资源。常用的两种源头削减方法是改变产品和改进工艺(包括设备与技术更新、工艺与 流程更新、产品的重组与设计更新、原材料的替代、促进生产的科学管理以及改善维护、 培训或存储控制)。污染预防不包括废物的厂外再生利用、废物处理、废物的浓缩或稀释以 及减小其体积或有害性、毒性成份从一种环境介质转移到另一种环境介质中的活动；(4)联 合国环境规划署工业与环境规划活动中心(UNEP IEPAC)认为， “清洁生产”(cleaner production)是指将综合预防的环境战略持续地应用于生产过程和产品中，以减少对人类和 环境的风险。对生产过程而言，清洁生

8、产包括节约原材料和能源，淘汰有毒原材料并在全 部排放物和废弃物离开生产过程以前减少它们的数量和毒性。对产品而言，清洁生产策略 旨在减少产品在整个生命周期(从原材料提炼到产品的最终处置)中对人类健康和环境的影 响。清洁生产不包括末端处理技术，如空气污染控制、废水处理、固体废弃物焚烧或填埋。 清洁生产通过应用专门技术、改进工艺技术和改变管理态度来实现；(5)中国 21 世纪议 程提出， “清洁生产”是指既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和能源并保护环境 的实用生产方法和措施，其实质是一种物耗和能耗最小的人类生产活动的规划和管理，将 废物减量化、资源化和无害化，或消灭于生产过程之中。同时对人体和

9、环境无害的绿色产 品的生产亦将随着可持续发展进程的深人而日益成为今后产品生产的主导方向。 上述各种“清洁生产”定义概括了从产品生产到消费的整个过程中，为减少风险所应 采取的具体措施，总体上侧重于企业层次。而一般认为，实现企业(包括两个或两个以上相 关企业组成的企业群)清洁生产的途径主要包括以下几个方面：(1)通过资源的综合勘探、评 价、开发与利用，使原材料尽可能地转化为产品而非废料；(2)改革能源、原材料和工艺设 备；(3)组织厂内的物料循环；(4)企业环境管理从侧重于污染物末端处理向污染全过程控制 倾斜，建立 IS014000 环境管理体系等；(5)改革产品体系，实行生态设计、绿色设计或环

10、境设计；(6)实行必要的污染物“末端处理” ；(7)组织厂外的物料循环，进行区域内的清洁 生产 基于此，并结合(21 世纪议程的有关表述以及工业部门是最主要的污染源这一事实， 可以对工业企业清洁生产所包含的基本内容作如下概括：(1)清洁的能源，包括常规能源的 清洁利用，各种节能技术，可再生能源的利用以及新能源的开发利用等；(2)清洁的生产过 程，包括尽量少用或不用有毒有害的原材料、添加剂，努力实现中间产品的无毒无害化， 减少或消除生产过程中的各种危险性因素，采用少废、无废的工艺以及高效节能的设备， 实行物料的厂内和或厂外再循环，完善生产管理等；(3)清洁的产品，包括节约原材料和 能源、少用稀缺

11、资源或利用二次资源作原料，在使用过程中和使用后不含危害人体健康和 生态环境的因素，易于回收、再利用和再生，包装、功能及使用寿命合理，报废后容易降 解或处理等。 综上所述，可以进一步对“清洁生产”概念作如下界定：所谓清洁生产，就是将综合 预防的环境战略持续地应用于工业企业的能源利用、生产过程和产品设计中，提高资源和 能源的利用率，减少污染物的产生量、排放量和危害性，以降低对人类和环境的风险。简 言之，就是在工业活动中使用更少的自然资源，产生更少的废物，而不是在废物产生和污 染物排放后再加以处理和处置。 清洁生产在本质上是一种同时具有技术可行性与经济合理性、富有生态效率(eco efficienc

12、y)（所谓“生态效率” ，是指在最大限度地取得经济效益和社会进步的同时，将对 自然环境的影响降低到最小程度）的工业生产新模式，是实现工业生态化即按照生态原则 组织工业生产、实现物料闭合循环的核心内容。它是相对于污染物“末端处理”这一传统 的环境保护方式而言的，而且从其自身的内容来看也是一个相对概念其所包含的清洁能源、清洁生产过程以及清洁产品都是和现有的能源、生产过程和产品比较而言的。由此 可见，企业实行清洁生产是一个不断完善的过程，也是一个将环境保护与经济发展有机地 结合起来、统一起来的过程。从工业企业的总体来看，清洁生产体现了环境效益与经济效 益“双赢”战略(winwin strategy)

13、的要求，是实现工业可持续发展的关键因素和必由之路， 与把环境保护与经济发展割裂开来，甚至对立起来的“先污染，后治理”的传统发展模式 存在着根本性的区别。 实际上，清洁生产的产生和发展有其深刻的经济与社会根源。在严重的环境危机和日 渐严格的环境标准下，人们经过长时间的实践和探索，终于认识到靠污染环境获取经济的 发展已经成为明日黄花。当前经济发展的最大获益领域之一就是从被动治理废物的末端处 理向前位移到主动减少废物的产生，即污染预防会带来经济上及其他方面的利益 (pollutionprevention pays)（在 1974 年，美国著名的私人企业 3M 公司就提出了“3P(pollution

14、prevention pays)计划” ，其意义是“通过污染预防可以获得多个方面的利益” ， 其基本观念可归纳为：污染物质仅是未被利用的原材料， “污染物质”加上“创新技术”就 可以变为“有价值的资源” 。 ）20 世纪 80 年代后期以来，靠清洁生产、维护环境去取得经 济效益已经成为人们的共识和追求的目标，政府的法律和政策随之调整，许多公司也为了 满足来自政府、消费者、供应商、消费者团体、环保组织、银行、保险公司等各方的环境 保护与生态效率要求而急于在产品设计、原材料和供应商的选择、生产商承担废物责任、 污染物排放等各个方面改善其环境表现。 重经济增长、轻环境保护的“先污染，后治理”的传统发

15、展模式所对应的环境保护策 略主要是事后反应性的、被动进行的污染物排放限制和末端处理，清洁生产所对应的环境 保护策略主要是事先预防性的、主动进行的废物减量化、资源化、低害化、无害化，甚至 无废物化。而从宏观管理与依法治国的角度言，环境保护策略的实施依赖于法律法规的确 认和保障，依赖于法律化的行政强制手段、经济刺激手段、必要的民事与刑事制裁手段以 及环境宣传、教育、合作、交流等的有机配合。 针对事后反应性的污染物排放限制和末端处理而采取的环境管理对策主要是以“管道 末端技术”(endofpipe technologies)为基础、以“命令和控制”(command and control)为 主体的

16、直接法规管制，即制定和实施以行政强制措施为基本内容的污染控制法律法规。这 种环境管理模式是在 20 世纪 50、60 年代以后全球范围内环境公害严重泛滥的特殊背景下， 随着各国大量制定和实施以工业污染控制为主要目标的环境法律法规而得以确立的，具有 技术性、严格性和强制性等突出特点，即工业污染源必须遵守有关污染控制的法律法规， 否则会经由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。由于它基于当时环境 污染状况的严峻性以及应当迅速、确定地抑制环境污染的现实需要而采取了“限制排放” 和“技术强制”(technologyforcing)等强硬手段，要求工矿企业必须通过依法采用必要的 末端污染控制技术等方法在限定的时间内达到法律法规所确定的污染物排放限额标准-， 因此，具有明显的“应急性”的色彩，也有人称之为“救火”(fire fighting)的办法。 美国是采用直接法规管制模式国家的典型，其“命令和控制”措施可以概括如下：确 立法律法规标准一颁发许可证一监督实施一对违法者进行制裁。而在当时“先产生污染物， 再加以限制和治理”的