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1、“国家国家”赔偿实务之研讨四赔偿实务之研讨四(三)时效抗辩权之行使在“国家”赔偿请求权时效消灭之后，由于“国家”赔偿债务仍然存在，只是债务人得选择：1.时效抗辩，拒绝给付。2.拋弃时效利益，不作时效抗辩。3.主动履行债务。因此行政机关是否主张时效抗辩或拋弃时效利益，应属行政机关即债务人得选择决定的行政裁量权范围。行政机关在决定是否主张时效利益，于行使行政裁量权时应考量具体案件的公平合理性，并斟酌下列因素：1.公共利益之维护：例如财政负担是否过重。2.人民利益之维护：当事人及利害关系人权益之维护。3.相关公务员之权益保障。4.法律秩序安定性之考量。5.其它相关因素考量。人民于二年的“国家”赔偿时
2、效期间内请求“国家”赔偿，因为行政机关进行协议程序处理费时，于处理程序终结，拒绝赔偿时，已经超过二年时效，于此情形宜否进行时效抗辩，不无疑义。由于抗辩权之行使与否，属于行政机关的行政裁量权范围，应考量公益与私益之衡平。就此台北政府曾于 92 年一月五日府赔秘字第九二二九一一七函释：“三、如国家赔偿案件请求权人于二年时效期间内提出请求，由于本府处理过程费时，致使在处理程序终结，亦即本府及各机关于协议不成立或拒绝赔偿时，已超过二年期间者，不论理由为何，如请求权人于本府处理国家赔偿案件之程序终结后之六个月内，依法起诉者，本府及所属各机关均不宜主张时效抗辩。四、各机关遇有民众在上述二年内提出国家赔偿请
3、求，而于逾二年后始拒绝赔偿之案件，应于拒绝赔偿通知书上载明：请求人如有不服，请于六个月内向法院起诉，逾期本机关依法得主张时效抗辩等字样，以维护民众权益。”(四)特别法之消灭时效：“土地法”第六十八条规定“因登记错误，遗漏或虚伪致受损害者，由该地政机关负损害赔偿责任”，土地登记错误请求“国赔”，未有时效规定，依“行政程序法”第一百三十一条规定公法上之请求权时效五年。此项登记损害赔偿请求权之时效，现行“土地法”未为明定，按“土地法”第六十八条第一项规定，既系地政机关行使公权力，致真正权利人受损害，自具“国家”赔偿之性质，与“民法”所定基于侵权行为之损害赔偿责任不同，固无“民法”第一百九十七条第一项
4、短期时效之应用，惟土地法既未就损害赔偿请求权时效，设有明文，自应“类推适用”“国家赔偿法”第八条第一项时效之规定，不宜因“国家赔偿法”制定在后，而仍援用“民法”有关之规定 .另有认为本件既系公务人员之特定行为侵害人民权益，自应“适用”(并非类推适用)“国家赔偿法”第八条第一项规定 .五、国家赔偿请求及诉讼(一)协议先行程序：人民请求“国家”赔偿，应先以书面向赔偿义务机关提出请求，于行政机关拒绝赔偿或未处理时，始得起诉请求“国家”赔偿，以疏减讼源。赔偿义务机关对于前项请求，应即与请求权人协议。协议成立时，应作成协议书，该项协议书得为执行名义(第十条)。赔偿义务机关拒绝赔偿，或自提出请求之日起逾三
5、十日不开始协议，或自开始协议之日起逾六十日协议不成立时，请求权人得提起损害赔偿之诉。但已依行政诉讼法规定，附带请求损害赔偿者，就同一原因事实，不得更行起诉(第十一条第一项)。请求权人依“国家赔偿法”请求赔偿，赔偿义务机关应即与之协议，自开始协议之日起逾六十日协议不成立，而请求权人未申请发给协议不成立证明书者，仍得请求赔偿义务机关继续协议，但以一次为限，“国家赔偿法”施行细则第二十六条第二项定有明文。上开规定之立法精神在简化诉讼程序，疏减讼源，并使权益受到侵害之人民得由协议程序迅速获得赔偿。因此如已经协议不成立，发给协议不成立证明书之后，则请求权人得依法提起诉讼以为救济。但基于便民及疏减讼源之目
6、的，赔偿义务机关与请求权人确有达成协议之可能而无诉请法院解决争执之必要时，尚非不得依请求权人之请求再行协议，并收回协议不成立证明书 .1. 赔偿义务机关有关赔偿义务机关之认定，在“国家”赔偿实务上相当重要。被害人要请求“国家”赔偿时，常遇到的困扰是不知赔偿义务机关是谁?例如道路上设施有瑕疵时，是由哪一机关管理维护，常发生争议。依“国家赔偿法”第九条规定：“依第二条第二项请求损害赔偿者，以该公务员所属机关为赔偿义务机关。依第三条第一项请求损害赔偿者，以该公共设施之设置或管理机关为赔偿义务机关。前二项赔偿义务机关经裁撤或改组者，以承受其业务之机关为赔偿义务机关。无承受其业务之机关者，以其上级机关为
7、赔偿义务机关。不能依前三项确定赔偿义务机关，或于赔偿义务机关有争议时，得请求其上级机关确定之。其上级机关自被请求之日起逾二十日不为确定者，得径以该上级机关为赔偿义务机关。”为达到便利民众请求“国家”赔偿的目的，台北市政府“国家赔偿事件处理要点”第十二点第二项规定：“国赔会于审议时，认为被请求机关非赔偿义务机关者，应依下列方式办理：一、赔偿义务机关为本府或各机关者，应发交赔偿义务机关依程序重新办理，并通知请求权人。二、赔偿义务机关为其它机关者，应以书面叙明理由拒绝之，并通知有关机关。”(1)赔偿义务机关以行政建制体系为准“国家赔偿法”第九条第一、二项所定赔偿义务机关，无论公务员所属机关或公有公共
8、设施之设置或管理机关，均以行政建制体系为准，不宜因该等机关一部或全部业务涉及其它机关，或其经费来自其它机关，而有所变更。如此，便于请求权人发见索赔对象，可减少“国家”赔偿事件管辖不合，或请求上级机关确定赔偿义务机关等情形之发生。换言之，“国家赔偿法”所定之赔偿义务机关，宜以组织规程所定隶属关系为准，俾求明确划一 .(2)公共设施之设置或管理机关公共设施之“管理机关”，应指法律所定之管理机关或依法律代为管理之机关而言。至于实际管理机关为何，有无委托其它机关或他人管理，则在所不问，俾便于民众明了索赔对象。例如，渔港，依渔港法规定管理机关为某甲机关，自应由该某甲机关办理渔港管理维护工作。纵该机关有将
9、该渔港委托其它政府代管之情事，应属行政官署内部权责委任或交办事项，要不影响其对于该渔港之管理权责，而为其管理机关之事实。倘若损害事件之发生，系因该渔港内公共设施之设置或管理有欠缺所致者，为使人民易于明了索赔对象，自应以该甲机关为赔偿义务机关，俾符合“国家赔偿法”第九条之立法精神。至于就损害发生之原因，如认为有应负责任之人时，应系其于赔偿损害后得否依“国家赔偿法”第三条第二项规定，对执行施工单位或人员行使求偿权之问题，并不因此而可免除其对赔偿请求权人之赔偿义务 .又如县之乡道，依据公路法第三条及第六条明定乡道之法定管理机关为县政府，实务上多由县政府将修建、养护等事项之权限，委由乡(镇、市)公所代
10、为办理，其性质宜属“委办事项”(“地方制度法”第二条第三款规定参照)，惟其委办似尚乏具体之法规依据;如因乡道养护管理之欠缺致人民之生命、身体或财产受损害，依法仍应以县政府为赔偿义务机关，而实际负责养护乡道者之乡(镇、市)公所，则非赔偿义务机关。然而就权责相符之观点而言，以法定管理机关，而非实际管理机关，作为赔偿义务机关之见解，确非无商榷之余地。为便于民众明了索赔对象并落实权责相符之原则，似可考虑于公路法或其授权订定之相关法规命令中，增订县政府得将乡道之养护及管理事项，交付乡(镇、市)公所办理之授权规定，使县政府于依法完成委办程序后，如因管理欠缺致生“国家”赔偿事件，即应以受委办之乡(镇、市)公
11、所为赔偿义务机关 .又因路树倒塌所造成之“国赔”事件，其赔偿义务机关之认定：首先应依据行政法规所定路树之法定管理机关为准。其次，若无相关法规规定，则参酌“民法”有关不动产之概念，认该树木与土地分离前，为土地之构成部分(“民法”第六十六条第二项规定参照)，有关其管理维护，除法令别有规定或契约另有订定外，应由土地管理机关为之。故应以土地管理机关为赔偿义务机关 .另就道路上设施物(例如自来水事业机构设置于道路上之制水阀)如有设置或管理瑕疵，致使道路凹陷不平，人民因此受损害时，则应以设施物之管理机关或道路管理机关，作为赔偿义务机关?不无疑义。有认为应以设施物之管理机关，作为赔偿义务机关 .本文认为于此
12、情形，设施物有瑕疵之外，道路亦有瑕疵，故双方均应对于受害人负赔偿责任。但在内部求偿关系上，应以设施物之管理机关最终负其责任。2. 赔偿义务机关之决定权“国家赔偿法”施行细则第二十四条规定：“赔偿义务机关得在一定金额限度内，径行决定赔偿金额。前项金额限度，中央政府各机关及省政府，由行政院依机关等级定之;县(市)、乡(镇、市)，由县(市)定之;直辖市，由其自行定之。”“行政院”并据以颁订“行政院所属机关处理国家赔偿事件得径行决定赔偿金额限度表”，赔偿义务机关得于径行决定赔偿额度内，依具体个案情节与请求权人迅速协议解决请求赔偿事件。(二)国家赔偿诉讼1.由“普通法院”审判“国家”赔偿诉讼本质上为公法
13、上损害赔偿的给付之诉，原本属于“行政法院”的审判范围，但在本法制定当时，台湾地区“行政法院”只有一个，一审终结，且采取书面审理原则，无法有效能的受理为数甚多的“国家赔偿事”件，同时为给予人民有审级利益的保障，“国家赔偿法”第十二条规定：“损害赔偿之诉，除依本法规定外，适用民事诉讼法之规定。”因此，“国家”赔偿诉讼划归由“普通法院”民事庭审判。人民向“普通法院”起诉请求“国家”赔偿应缴纳裁判费。诉讼标的在一定金额以上的案件，可以上诉到“最高法院”，亦即采三级三审。2.人民可否选择向行政法院起诉请求“国家”赔偿?(1)可以合并请求“行政诉讼法”第七条规定人民得于提起行政诉讼时，合并请求损害赔偿或其
14、它财产上给付，因此在行政处分的撤销诉讼，合并请求 “国家”损害赔偿，乃为法之所许。由于行政诉讼依法免征裁判费，因此，循此途径起诉请求“国家”赔偿，可减轻人民的裁判费负担。另应注意者，在行政诉讼合并请求 “国家”损害赔偿的情形，仍应先践行“国家赔偿法”第十条及第十一条规定请求协议的程序，始得提起损害赔偿之诉 .(2)不得单独提起国家赔偿诉讼?至于人民可否向“行政法院”单独提起“国家赔偿诉讼”?就此学说上考量“行政法院”法官对于行政法具有专业素养，而“国赔”诉讼本质上属于公法上诉讼，涉及行政法的专业知识，因此多采取肯定支持看法 .然而，实务上似倾向不同意之见解。例如“最高行政法院”90.11.08
15、.九十年度裁字第八九三号裁定：“国家赔偿法所规定损害赔偿之诉，在性质上虽属公法上之争议，惟依国家赔偿法第十二条规定，请求国家赔偿之诉讼适用民事诉讼法之规定，应循民事诉讼程序救济，此即行政诉讼法第二条所指之法律别有规定。从而，现行行政诉讼虽于第八条第一项规定，因公法上原因发生财产上给付请求权时，可提起给付诉讼，在”国家赔偿法“第十二条未修正前，自无适用之余地。本件抗告人提起本件诉讼为不合法，原裁定予以驳回，洵无违误。”“最高行政法院”91.11.14.九十一年度判字第二 0 三八号判决亦谓：“本件再审原告系请求国家赔偿，依前开说明，应向民事法院起诉，此即为行政诉讼法第二条所指之法律之特别规定，其
16、非行政法院之权限，再审原告遽向本院起诉，尚非合法。-本件再审原告于前审系独立提起损害赔偿之诉，并非于行政诉讼中附带为损害赔偿之请求，依上开规定及说明，应向民事法院起诉。修正后行政诉讼法第七条亦仅规定得于提起行政诉讼时，合并请求损害赔偿或其它财产上给付，而不得单独向行政法院提起损害赔偿之诉，否则无异当事人得免除行政处分合法性之审查，直接提起给付之请求，致减损行政救济之功能。”六、求偿权(一)对于公务员的求偿权1.以公务员有故意或重大过失为要件公务员系为国家行政机关提供服务，其服务利益归属于国家，其行为所产生之风险，也应归属于利益享受者(国家)负担，较为公平，故其风险不宜全部转嫁与公务员负担。且公务员所领取酬劳俸给并非十分优厚，一般仅能供应生活所需，因此被求偿负担也不宜过重。基于上述考量，“国家赔偿法”第二条第三项规定在公务员违法行使公权力，因此国家应负国家赔偿责任时，限于公务员有故意或重大过失的情形，赔偿义务机关始对之有求偿权。换言之，在公务员有故意或重大过失的情形，有必要加以求偿
